Karbontollen kommer: Fire utfordringer EU må håndtere

EUs nye karbontoll er forhandlet frem på rekordtid, men det blir ikke problemfritt å sette den ut i livet. Seniorforsker Jørgen Wettestad analyserer fire sentrale utfordringer for CBAM.

Arbeid med stålproduksjon.
Et mål med EUs karbontoll er å beskytte industrien, som stålprodusenter. Her produksjon hos tyske Salzgitter. (Foto: Salzgitter AG).

Europaparlamentet, medlemslandene og EU-kommisjonen er nå enige om å innføre en karbontoll (CBAM). Importører av jern og stål, aluminium, sement, kunstgjødsel, kraft og hydrogen fra land med slappere klimapolitikk enn i EU må betale en avgift tilsvarende kvoteprisen i EU fra 2026 av.

Dette tiltaket har vært kontroversielt i en årrekke, og Russlands angrep på Ukraina gjør ikke det geopolitiske bildet enklere. I denne artikkelen identifiserer og diskuterer jeg fire sentrale utfordringer for EU framover: 1) berolige eksportindustrien i EU; 2) håndtere forholdet til USA og paradoksale politikkforskjeller; 3) håndtere geopolitiske endringer etter det russiske angrepet; og 4) håndtere internasjonale handels- og klimapolitiske utfordringer.

Hva innebærer enigheten om CBAM?

Ideen om en karbontoll/CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) i EU for å demme opp for fryktet ‘karbonlekkasje’ (at bedrifter flytter til andre land med slappere klimapolitikk) har en lang og kronglete historie (Wettestad E&K 2020). Det var først da Ursula von der Leyen ble leder for Europakommisjonen og tok initiativ til Green Deal at ideen om en karbontoll fikk vind i seilene. Karbontollen var ett av flere punkter hvor hun imøtekom sentrale strømninger i Europaparlamentet. Så innføring av en CBAM ble et viktig element i forslagene som kom for EUs store, nye klimapakke Fit for 55 i juli 2021 (Wettestad 2020; 2021; 2022; Farstad et al 2021).

EUs institusjoner har nå blitt enige om utformingen av karbontollen (som man fra EU-hold selv foretrekker å kalle en avgift). Den endelige utformingen ligger ikke milevis unna forslaget som Kommisjonen la på bordet i juli 2021, dvs. at importører av i første omgang stål, aluminium, sement, gjødsel og kraft fra land med mindre ambisiøs klimapolitikk skulle måtte kjøpe sertifikater hvis pris speiler rådende kvotepris i EUs kvotesystem.

Ordningen skulle innføres gradvis fra 2023, hvor importører i årene fram til 2026 kun skulle rapportere direkte og indirekte utslipp (der indirekte utslipp er knyttet til prosesser utenfor den spesifikke bedriften så som for eksempel kullfyring til aluminiumsproduksjon i Kina) – og fra 2026 kjøpe sertifikater for de direkte utslippene.

Inntektene fra CBAM-sertifikatene skulle gå til nedbetaling av lån opptatt for økonomisk gjenreisning i EU etter Covid.

I det endelige utfallet er det interessant å merke seg at Europaparlamentet har fått et visst gjennomslag for ønsker om en noe bredere ordning. I tillegg til sektorene foreslått av Kommisjonen, skal ordningen også omfatte hydrogen og en del ferrolegeringer. De indirekte utslippene skal i noen grad inkluderes, men dette er ekstra krevende, og detaljer må avklares (ERCST 2022a). I 2027 skal Kommisjonen vurdere inkludering av flere produkter, med et siktemål om full dekning i 2030.

Utfasingen av gratiskvotene starter i 2026 som foreslått av Kommisjonen, men skal være avsluttet i 2034; en viss konsesjon til Parlamentet. Parlamentet fikk ikke inn spesielle ‘rabatter’ for eksportindustrien, men at Kommisjonen skal vurdere slike tiltak i 2025. I tillegg settes det av inntektene fra salget av 47,5 millioner kvoter til mulige støttetiltak for eksportindustrien.

EØS-land og Sveits (med et tilkoplet kvotesystem) rammes ikke av ordningen.

Prosessen må sies å ha gått i rekordfart tatt i betraktning betydelig politisk turbulens, både med Covid-epidemi og effektene av Russlands angrep på Ukraina. Det franske formannskapet tok et smart forhandlingsteknisk grep i starten av 2022 ved å dele prosessen i to, hvorav en del har fokusert på timing og det kontroversielle spørsmålet om utfasing av gratiskvoter og innfasing av ordningen – mens en annen del har kunnet konsentrere seg om de mange andre spørsmålene.

Men innføringen av CBAM er et stort og komplisert prosjekt i flere stadier, og selv om man nå er i mål med et viktig første steg, så står man overfor flere utfordringer i den videre iverksettingen av tiltaket.

1. Ytterligere beroligelse av eksportindustrien i EU

Fram til nå har de viktigste tiltakene for å beskytte industrien i EU mot karbonlekkasje vært en ganske raus utdeling av gratiskvoter og åpning for å etablere spesielle nasjonale støtteordninger for å kompensere industrien for ekstra strømutgifter knyttet til kvotehandelen: CO2-kompensasjon (som bl.a. Norge benytter seg av).

Blant de viktigste stridstemaene i beslutningsprosessen har derfor vært en nokså konstant bekymring for en gradvis utfasing av gratiskvotene og CO2-kompensasjonen fra andre halvdel av 2020-årene av, og om CBAM da vil beskytte viktige europeiske eksportindustrier som stål, aluminium og sement på en tilfredsstillende måte. Man vet hva man har, men ikke hva man kan få i stedet.

Nå vil jo CBAM ‘straffe’ importører fra land med slappere klimapolitikk enn EU og således adressere en viktig kanal for karbonlekkasje, dvs. at bedrifter i EU flytter sin virksomhet til land med slappere politikk. Men karbonlekkasje kan også oppstå ved at eksport av varer produsert i EU taper i den globale konkurransen med varer produsert under andre vilkår. Tiltak for å adressere også denne spesielle eksportutfordringen fikk lite oppmerksomhet i den tidlige delen av prosessen fra 2019, og lå ikke inne i Kommisjonens forslag som ble lagt fram i juli 2021. Dette skyldtes nok frykt for at spesielle eksporttiltak ville regnes som subsidiering av eksporten og øke sjansene for konflikter med Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Etter hvert har fraværet av slike spesielle eksporttiltak blitt et sentralt fokus og ankepunkt for industrien i EU. Det har gitt seg konkrete utslag både i forslag om spesielle ‘eksportrabatter’, som særlig krefter i Parlamentet har vært opptatt av, og om mer generelt å komplementere CBAM med en bredere ‘klimaklubb’. Denne ideen blir særlig promotert av Tyskland, som har en stor eksportindustri å ta vare på.

For å ta forslaget om eksportrabatter først, så har dette både omfattet enten fortsatte gratiskvoter til eksportindustrien eller tilbakebetaling av utgifter forbundet med klimakvotesystemet i EU, eventuelt i form av spesielle ‘eksportsertifikater’ (se f.eks ERCST 2022b). Selv om meningene har vært litt delte om dette også i Parlamentet, så vedtok Parlamentet i sin plenumsbehandling i juni i år å gå inn for at Kommisjonen skulle vurdere i 2026 om spesielle eksportrettede tiltak skulle innføres. I løpet av høsten 2022 har industrien i økende grad argumentert for slike tiltak. Som nevnt har industrien ikke fått fullt gjennomslag her i første omgang, selv om man absolutt har fått til noe. Men dette er prosesser som ruller videre.

Å ‘bake inn’ EU CBAM i en mer omfattende internasjonal klimaklubb har vært et tysk forslag i flere år. Tyskland har jobbet med dette særlig innenfor rammen av G7 – altså Canada, Frankrike, Italia, Japan, Storbritannia, Tyskland og USA – og fikk til et prinsippvedtak i juni 2022 om opprettelse av en slik klubb. Men for å få til det, måtte man gå bort fra EUs ønske om en klubb med vekt på komplementær karbonprising av noe slag. Nå i desember har det vært utvikling også i denne prosessen. En ‘åpen og inkluderende’ G7 klimaklubb er opprettet. Fokus er i første omgang på å ‘realisere potensialet’ for klimaomstilling i industrien. OECD og IEA skal lage sekretariat for klubben.

Hva kan så dette bety? På den ene side må nye internasjonale initiativer på dette komplekse saksområdet hilses velkommen, hvor det ikke minst er interessant at Japan er med, et land som tidligere ikke har hatt den mest ambisiøse klimapolitikken. På den annen side finnes det allerede en rekke relevante eksisterende tiltak, nettverk og organisasjoner, og det er foreløpig uklart hva den nye klubben mer spesifikt skal bidra med. Når det gjelder forholdet til CBAM spesifikt, vil for eksempel medlemskap i klubben frita eller redusere CBAM for eksportører fra medlemsland?

2. Håndtere forholdet til USA og paradoksale politikkforskjeller

Trump-administrasjonens ‘USA først’-politikk og handlingslammelse når det gjelder å innføre karbonprising på nasjonalt nivå var en av de opprinnelige driverne som ledet til von der Leyen-kommisjonens lansering av CBAM-forslaget. Dog har USA vært kritiske til CBAM- initiativet siden lanseringen. En viss tilnærming skjedde høsten 2021 da en bilateral stålavtale ble inngått mellom USA og EU.

Så har dynamikken endret seg vesentlig i 2022. For det første fikk vi Russlands angrep på Ukraina, hvis effekter diskuteres nærmere under. For det andre fikk Biden-administrasjonen litt overraskende en gigantisk politikkpakke som omfattet betydelig støtte til klimatiltak, vedtatt i august 2022: the US Inflation Reduction Act. Denne ‘gigantpakka’ inkluderer finansiering av klimatiltak på 370 milliarder dollar som blant annet omfatter støtte til ulike typer fornybar energi, batteriteknologi, karbonfangst og -lagring og videre elektrifisering av transporten.

Dette har skapt en ny situasjon, med et EU som pusher karbonprising og ‘pisken’ i klimapolitikken inkludert en CBAM – mot et USA som tilsynelatende strør om seg med subsidier og ‘gulrøtter’. Dette er nokså paradoksalt når vi tenker på at EU opprinnelig var skeptisk til fleksible mekanismer mens amerikanerne kjørte fram klimakvoter (se f.eks ERCST 2022c).

Denne utviklingen har ført til forsterket frykt for karbonlekkasje fra EU til USA. Kommisjonens leder von der Leyen lanserte et ‘tre-armet’ svar på denne utfordringen i desember. Det inkluderer oppmyking av statsstøtteregelverket og således mulighetene for nasjonale grønne subsidier, forsterkning av allerede eksisterende finansiell EU-støtte til klimaomstilling så som Innovasjonsfondet knyttet til kvotesystemet, og direkte samtaler med Biden-administrasjonen for å fremme samarbeid heller enn konfrontasjon. Men også her er definitivt ikke siste ord sagt.

3. Håndtere geopolitiske endringer etter angrepet på Ukraina

Russlands angrep på Ukraina fører i seg selv til endringer når det gjelder effekten av CBAM. Både Russland og Ukraina var høyt oppe på listen av eksportører til EU av varer som jern og stål. I begge landene var det også utvikling av karbonprising på gang, en utvikling det var tenkt at CBAM skulle stimulere ytterligere. Dette har endret seg betraktelig etter det russiske angrepet, med Russland sanksjonert på flere ulike vis, og et Ukraina helhjertet støttet av EU.

Når det gjelder andre sentrale ‘mål’ for CBAM, så går utviklingen noe mer på skinner. Tyrkia er en stor eksportør av både aluminium, stål og sement til EU, og sikter mot et kvotesystem fra 2025 som muligens kan bli ‘CBAM-kompatibelt’.

Kina er også en stor jern-, stål- og aluminiumseksportør, og har et nasjonalt kvotesystem som nå har fungert ett års tid. Kinas kvotesystem dekker imidlertid kun kraftprodusentene, og kvoteprisen har vært lav. Så systemet må nok utvides i bredden og fungere bedre før det oppfyller CBAM-kravene.

Sør-Korea er en annen stor jern- og ståleksportør, og har hatt et rimelig velfungerende kvotesystem siden 2013, dog med betraktelig lavere kvotepriser enn i EU i det siste. Sør-Korea har fått plass som observatør i en CBAM ekspertgruppe og er i nær kontakt med EU for å kunne oppnå fritak for CBAM.

4. Håndtere internasjonale handels- og klimapolitiske utfordringer

Kommisjonen har i hele prosessen bedyret at EUs opplegg ikke vil stride mot WTO-regelverket. Samtidig har sentrale analytikere både i og utenfor EU vært usikre på om dette stemmer. Så det er nok god grunn til å vente seg at noen eksportører som rammes av CBAM, vil prøve ut EU-systemet innenfor WTO.

Det er også globale klimapolitiske utfordringer. Det har blitt påpekt at CBAM og fokuset på komplementær karbonprising strider mot et grunnprinsipp i Paris-avtalen, nemlig at landene fritt kan velge de virkemidler som anses mest effektive og passende. En annen utfordring i det globale bildet er forholdet til utviklingslandene. Her har det vært påpekt at CBAM kan ramme sårt tiltrengt eksport fra de minst utviklede landene (ikke minst land i Afrika) som EU og andre søker å hjelpe gjennom andre kanaler.

For å skape større konsistens i politikken, har det blitt foreslått fra sentrale folk som ‘kvotesystemets far’ Jos Delbeke at CBAM-inntektene i stor grad skal gå til de minst utviklede landene (Delbeke og Vis 2020). Liknende tanker har blitt framført i Europaparlamentet, selv om dette ikke ble del av Parlamentets grunnposisjon vedtatt i juni. Utfallet her er en oppfordring til medlemslandene om å ha dette i mente ved bruk av inntektene. Men denne problematikken vil sikkert komme opp igjen i kommende revisjonsrunder.

*Takk til Elin Lerum Boasson, Lars H. Gulbrandsen, Arild Moe og Anna Valberg for nyttige innspill til denne artikkelen.

Referanser

Delbeke, J. og Vis, P. 2020. A Way Forward for A Carbon Border Adjustment Mechanism by the EU, European University Institute, desember.

Farstad, F.M.; Hermansen, E.A.T.; Leiren, M.D.; Wettestad, J.; Gulbrandsen, L.H.; Søgaard, G.; Fridstrøm, L.; Knapskog, M. og Uteng, T.P. 2021.Klar for 55? EUs nye klimaregelverk og betydningen for Norge. CICERO Report 07/2021.

ERCST. 2022a. Border Carbon Adjustment in the EU: Indirect Emissions in the CBAM, July.

-2022b. Border Carbon Adjustment in the EU: Treatment of Exports in the CBAM, March.

-2022c. CBAM: Aligning the Design with Evolving Circumstances, October.

Wettestad, J. 2020. En europeisk karbontoll – kronglete fortid og uviss framtid, Energi og Klima, 19.oktober.

-2021. ‘Superkvoter’: vil høye klimahåp i Brussel knuses i Budapest?, Energi og Klima, 10.august.

-2022. EUs ‘superkvoter’: unik kompleksitet, høy fart og betydelig turbulens, Energi og Klima, 11.august.