EUs ‘superkvoter’: unik kompleksitet, høy fart og betydelig turbulens

Forhandlingene om reform og utvidelse av EUs kvotesystem er kommet langt på kort tid. Seniorforsker ved FNI Jørgen Wettestad gjør opp status for prosessen før sluttforhandlingene tar til for alvor.

frans timmermans og agnes pannier-runacher bak pult med eu-flagg i bakgrunnen
EU-kverna maler fort i klimapolitikken. Her klimakommissær Frans Timmermans med Frankrikes minister for økologisk omstilling Agnes Pannier-Runacher under et møte mellom EUs miljøministre 28. juni 2022. (Foto: EU)

Artikkelen går gjennom reformforslagene fra Europakommisjonen og hvordan Europaparlamentet og medlemslandene har utformet sine posisjoner. Noen hovedpunkter:

  • EUs kvotemarked (EU ETS) er hjørnesteinen i klima- og energipolitikken. En ytterligere skjerping av dette systemet er en viktig del av Fit for 55 ‘superpakken’ foreslått av Europakommisjonen i juli 2021.
  • Sammenlignet med tidligere reformprosesser er den pågående prosessen preget av unik kompleksitet og imponerende rask progresjon, på tross av betydelig politisk turbulens – som etterdønningene av Covid og sjokkbølgene etter Russlands angrep på Ukraina.
  • På viktige punkter er Kommisjonen og medlemslandene ganske enige, og det endelige utfallet synes da nærmest gitt.
  • Men på andre områder, som den endelige utformingen av karbontollen, blir det langt mer spennende å følge innspurten i forhandlingene mellom Kommisjonen, Parlamentet og medlemslandene høsten 2022.

Klimakvotene skjerpes og utvides

For å komme ajour med det overordnede målet om å kutte EUs klimagassutslipp med 55 prosent som ble vedtatt våren 2021, så la Europakommisjonen (heretter: Kommisjonen) fram den omfattende Fit for 55 (FF55) ‘superpakken’ i juli 2021. Reformene og lovendringene vil også gjelde for Norge.

Et hovedgrep i Kommisjonens forslag var å redusere den årlige mengden kvoter i kvotesystemet (ETS) ytterligere. Den årlige reduksjonen i kvotemengden (LRF-en) ble foreslått oppjustert til 4,2 prosent. For å få denne reduksjonen til å fungere raskt, ble det i tillegg foreslått en enkeltstående reduksjon av 117 millioner kvoter i 2023. De kvotepliktige sektorene – industri, kraft- og varmeproduksjon og luftfart – skulle kutte utslippene med 61 prosent innen 2030 (sammenlignet med 2005-nivået).

Når det gjelder markedsstabilitetsreserven (MSR) så ble det foreslått å videreføre den årlige 24 prosent reduksjonen etter 2023, dog med noen justerte detaljer.

Begreper og forkortelser

EU ETS: Emissions Trading System – EUs kvotemarked.

LRF: Lineær reduksjonsfaktor. Hvor mye antall kvoter (taket) i EUs kvotemarked reduseres med hvert år – altså hvor stor den årlige innstrammingen er.

MSR: Markedsstabilitetsreserven. Redskap i EUs kvotemarked for automatisk regulering av antall overskuddskvoter i markedet (og frigivelse av kvoter i knappe tider).

Fit for 55 (FF55): Pakke av lovforslag lagt frem av Europakommisjonen i 2021. Dekker både kvotesystemet og en rekke andre deler av energi- og klimapolitikken. Skal sikre at EU når klimamålet for 2030.

Kommisjonen foreslo også å stramme til øremerkingen av inntektene fra salg av klimakvoter. Nå skulle alle inntekter gå til klimatiltak, mens det tidligere kun ble anbefalt at halvparten gikk til klima. Disse inntektene var på 31 milliarder euro i 2021 og vil stige med stigende kvotepris.

Det ble også foreslått å utvide kvotesystemets omfang når det gjelder sektorer, med både inkludering av skipsfart og skjerpede krav til luftfarten.

For skipsfarten ble det foreslått at utslipp fra all skipstransport internt i EU gradvis skulle bli kvotebelagt. Halvparten av utslippene fra skipstransport inn og ut av EU og utslipp som oppstår fra bunkring i EU-havner, skulle også underlegges kvoter.

Den gradvise opptrappingen betydde at man måtte ha kvoter for 20 prosent av utslippene i 2023; 45 prosent i 2024; 70 prosent i 2025; og 100 prosent i 2026. Disse kvotene skulle måtte kjøpes.

Forslagenes skjebne i Parlamentet og Rådet (medlemslandene)

Denne delen av FF55-pakken har gått nokså jevnt på skinner det siste året. Det ble raskt klart at Europaparlamentet (heretter: Parlamentet) fortsatt var jevnt over noe mer ambisiøst enn Kommisjonen. Dette gjaldt både den mer overordnete målsettingen om utslippskutt, hvor miljøkomiteen i Parlamentet graviterte mot et mål om 67 prosent kutt innen 2030, og en gradvis opptrapping av den årlige innstrammingen i antall kvoter (LRF-en) til 4,6 prosent i 2029.

Komiteen ønsket også skipsfarten litt raskere innlemmet. Holdningen blant medlemslandene lå generelt nærmere Kommisjonen. Særlig de østeuropeiske landene var svært lite interessert i mer ambisiøse tiltak.

Det sjokkerende russiske angrepet på Ukraina i februar 2022 skapte betydelig ytterligere politisk turbulens, selv om energiprisene allerede hadde vært høye en god stund.

En viktig respons var ytterligere forslag fra Kommisjonen i form av Repower EU-planen. Et sentralt element i planen er å øke tempoet i overgangen til fornybar energi, noe som selvsagt koster penger.

Som ett element i finansieringen av denne overgangen foreslo Kommisjonen å selge 250 millioner av de oppsamlede kvoter i markedsstabilitetsreserven over fire år. Den umiddelbare reaksjonen både i Parlamentet og blant medlemslandene var utbredt skepsis. Man var bekymret både for å svekke inntrykket av kvotesystemet som et grunnleggende markedsdrevet system og at en sannsynlig prisdempende effekt ville senke medlemslandenes auksjonsinntekter.

Plenumsbehandlingen i Parlamentet av FF55 i starten av juni 2022 ble en kaotisk affære som tydelig viste denne prosessens unike kompleksitet. Enden på visa ble at en rekke saker ble sendt tilbake til miljøkomiteen. At dette intermessoet ble ganske kort viser en annen side ved dynamikken i EU på dette saksfeltet: dets fortsatt høye prioritet på tross av store utfordringer.

Få alle sakene fra Energi og Klimas Brussel-korrespondent i innboksen

Nyheter og bakgrunn om hvordan EUs energi- og klimapolitikk påvirker norsk politikk, økonomi og næringsliv. Nyhetsbrevet sendes ut daglig.

Energi og Klimas Brussel-korrespondent er støttet av Agenda Vestlandet, Fritt Ord og Bergesen-stiftelsen.

Abonner på EU-korrespondenten:

Etter den innledende turbulensen samlet Parlamentet seg om en posisjon som lå nær opp til miljøkomiteens innspill; dog med noen justeringer. Parlamentets plenumsinnspill til de avsluttende forhandlingene med Kommisjonen og medlemslandene (trialogen) er således et 63 prosent kutt i kvotesektorene og en gradvis økning av LRF-en til 4,6 prosent i 2029.

Når det gjelder skipsfarten følger man stort sett miljøkomiteen, med en noe raskere innlemming og en vesentlig del av auksjonsinntektene fra salg av de ‘maritime kvotene’ overført til et nytt maritimt fond for å støtte overgangen til renere teknologi i sektoren.

Medlemslandene fulgte opp i slutten av juni og samlet seg om posisjoner ganske nær opp til Kommisjonens forslag, så som 61 prosent kutt, en økning av LRF-en til 4,2 prosent, et 117 millioners engangskutt, og en MSR som jafser 24 prosent fram til 2030.

Gitt denne enigheten mellom to tunge EU-aktører så er nok en god del av politikken her nærmest i boks. Men Parlamentet vil sikkert få noen innrømmelser. Skulle jeg gjette, så vil det kanskje være noe på skipsfarten, hvor motkreftene synes litt spredt og kanskje ikke så sterke. Men innrømmelsene kan også komme på andre deler av FF55, som jo spenner langt videre enn bare kvotene.

Men når det gjelder Repower EU-forslaget om salg av 250 millioner kvoter strever Kommisjonen mer i motbakke. Dog virker det som om dette vil behandles som en egen prosess litt frikoplet FF55.

Et nytt kvotesystem for bygg og transport (ETS2): økende aksept

Dette forslaget er formelt en bit av av reformen av kvotesystemet omtalt i forrige avsnitt. Men gitt flere unike trekk ved forslaget, så omtaler jeg det separat.

For kort å rekapitulere: Kommisjonen foreslo her å lage et ‘oppstrøms’ system hvor leverandører av drivstoff og gass til oppvarming av bygg og veitransport skulle måtte rapportere inn utslipp fra 2024 av og kjøpe kvoter for å dekke utslippene fra 2026 av.

Disse sektorene har så langt vært en del av innsatsfordelingen (Effort Sharing Regulation; ESR) og reguleringen av ikke-kvotepliktig sektor (sektorene utenfor kvotemarkedet – transport, bygg, avfall og landbruk). Dette nye kvotesystemet er tenkt å få egne regler for å unngå prishopp, og en egen stabilitetsreserve. I de første årene vil utslippene fra transport og bygg da dekkes både av innsatsfordelingen og det nye kvotesystemet. Men et ETS2 vil gi EU-organene økt kontroll over utslippsutviklingen på dette feltet. På sikt er tanken at ETS2 integreres i det eksisterende kvotesystemet.

I tillegg foreslo Kommisjonen et nytt sosialt utjevningsfond (Social Climate Fund) for å motvirke uheldige sosiale fordelingseffekter (og protester a la de gule vestene i Frankrike), nært knyttet til ETS2. Fondet ble foreslått finansiert av 20 prosent av auksjonsinntektene i dette systemet.

Gitt at det primært har vært kraftprodusenter og kraftkrevende industri som har vært målgruppene for kvotesystemer verden over så langt, så plasserer EU seg med dette forslaget nok en gang i førersetet når det gjelder utvikling av politikk på dette feltet.

Mye på grunn av allerede økende energipriser og sosial uro så hadde forslaget vært kontroversielt en tid før det ble lagt på bordet i juli 2021, med kritiske røster særlig i Parlamentet. En fransk parlamentariker kalte forslaget ‘politisk selvmord’. Blant medlemslandene var det særlig Tyskland som hadde ivret for et slikt system på EU-nivå, trolig for å matche og utjevne Tysklands interne karbonprising av disse sektorene, som ligner mye på det foreslåtte ETS2.

De påfølgende diskusjonene i EU-organene høsten 2021 opprettholdt inntrykket av et kontroversielt forslag. Særlig de østeuropeiske medlemslandene var kritiske, med henvisning til allerede høye energipriser og at de absolutt ikke så noe behov for nye krav på toppen av eksisterende politikk. Ungarn truet med å blokkere hele FF55-pakken hvis ETS2-forslaget ble opprettholdt.

Parlamentet var splittet. På den ene siden var sterke krefter i den største grupperingen EPP ganske positive til forlaget. Sentralt sto den tyske veteranen Peter Liese, som var saksordfører for ETS-reformen, inkludert ETS2, i miljøkomiteen. I de andre grupperingene var holdningen som nevnt langt mer kritisk, selv blant parlamentarikere som i andre sammenhenger har framstått som sterke pådrivere, som den svenske sosialdemokraten Jytte Guteland.

Angrepet på Ukraina i februar 2022 førte til ytterligere økte energipriser, og man kunne lett forventet mer turbulens og motstand også når det gjaldt ETS2-forslaget. Slik virker det ikke å ha gått. Riktignok synes motstanden og skepsisen noenlunde like sterk blant de østeuropeiske landene. Men blant de øvrige medlemslandene har holdningen blitt mer positiv. Dette kan nok også ha å gjøre med at Kommisjonen har stått beinhardt på nødvendigheten av å få dette systemet vedtatt for å opprettholde sammenhengen og helheten i denne ‘superpakken’. Skytes dette forslaget ned, så må andre deler av pakken bli enda mer ambisiøse.

Så da Parlamentet endelig fikk vedtatt sin posisjon i juni, ga plenum en generell støtte til opprettelse av et slikt system. Men til forskjell fra mange andre prosesser der Parlamentet presser på for mer ambisiøs politikk, ble utfallet her forslag til utvanning av Kommisjonens forslag på flere punkter. Parlamentet ønsker at private transport- og byggaktører ikke blir inkludert i systemet før i 2029, og kun etter en nøye vurdering. Dessuten ble det vedtatt et forslag om en maksimumspris/pristak på 50 euro og diverse tilhørende mekanismer for å myke opp systemet.

Når det gjelder det sosiale utjevningsfondet, ble det vedtatt en generell støtte til et slikt fond, men med en hel rekke spesifiseringer for å sikre at man når utsatte grupper. Gitt forslaget om å utelate private aktører de første årene så ser også Parlamentet for seg et langt mindre utjevningsfond enn foreslått av Kommisjonen, anslått til å kunne nå 16,4 milliarder euro i 2027.

Også klima- og energiministrene ga rett i etterkant generell støtte til forslaget, dog med en ett års senere oppstart enn foreslått av Kommisjonen (dvs oppstart i 2027) og et utjevningsfond nærmere Kommisjonens forslag enn Parlamentets barberte versjon (59 milliarder euro i perioden 2027–32).

I sum peker denne utviklingen ganske klart i retning av at dette systemet vil bli vedtatt opprettet, noe som virket langt fra sikkert for et år siden.

CBAM: Det går mot karbontoll tross geopolitisk turbulens

Ideen om en karbontoll/CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) i EU for å demme opp for fryktet ‘karbonlekkasje’ (at bedrifter flytter til andre regioner og land med slappere klimapolitikk) har en lang og kronglete historie; med primært Frankrike som en pådriver i flere omganger; lenge med lite gjennomslag (Wettestad E&K 2020).

Det var først da Ursula von der Leyen ble leder for Kommisjonen og tok initiativ til Green Deal (EUs grønne giv) at ideen om en karbontoll fikk vind i seilene. Karbontollen var ett av flere punkter hvor hun imøtekom sentrale strømninger i Parlamentet. Så innføring av en CBAM ble en sentral del av FF55-forslagene i juli 2021 (Wettestad 2020; 2021; Farstad et al 2021).

CBAM-forslaget innebar at importører av i første omgang stål, aluminium, sement, gjødsel og kraft fra land med mindre ambisiøs klimapolitikk enn EU skulle måtte kjøpe sertifikater hvis pris speiler rådende kvotepris. Det skal føre til at disse importørene da vil ha noenlunde samme rammevilkår som EU-produsenter. Ordningen skulle innføres gradvis fra 2023, hvor importører i årene fram til 2026 kun skulle rapportere direkte og indirekte utslipp (det siste altså utslipp knyttet til prosesser utenfor den spesifikke bedriften) – og fra 2026 kjøpe sertifikater for de direkte utslippene.

Tidligere hadde sektorer som anses sårbare for karbonlekkasje, fått ganske raust med gratiskvoter – og i noen tilfeller også spesifikk CO2-kompensasjon så som i Norge – for å demme opp for slik lekkasje. Et viktig element var at Kommisjonen foreslo at i sektorer omfattet av CBAM skulle gratiskvoter reduseres med 10 prosent årlig fra 2026 og da være fullstendig erstattet av CBAM i 2036.

På dette tidspunkt var forslaget kontroversielt både innad i EU og internasjonalt. Innad i EU var berørte industrier skeptisk til utfasing av gratiskvotene. Land med stor eksportindustri, som Tyskland, fryktet internasjonale mottiltak. Daværende finansminister Olaf Scholz uttrykte et ønske om en bredere internasjonal ‘klimaklubb’ som kunne gjøre en ensidig EU-CBAM overflødig.. Analytikere tvilte på om en CBAM ville godtas av Verdens handelsorganisasjon (WTO) og krav om likebehandling av aktører. Mange viktige internasjonale aktører, som USA, Russland, Kina og India, uttrykte ulike former for skepsis til forslaget.

Debatten utover høsten 2021 fortsatte hovedsakelig i samme spor. I miljøkomiteen i Parlamentet ønsket De Grønne og Sosialdemokratene en raskere utfasing av gratiskvotene, mens de liberalkonservative EPP mer støttet Kommisjonens foreslåtte tidsplan. Man satte også søkelys på eksportindustriens kår og at den foreslåtte CBAM ikke godt nok tok vare på disse bransjene.

I forbindelse med det internasjonale klimatoppmøtet i Glasgow i november 2021 ble det gjentatt betydelig skepsis til EUs CBAM-initiativ, også fra land som Brasil og Sør-Afrika. Men blant land som Tyrkia og på Balkan syntes man å ane en viss bevegelse mot å vedta politikk som skulle imøtekomme CBAM-kravene. EUs miljøtopp Frans Timmermans erklærte at ‘CBAM allerede fungerte som intendert’.

Frankrike skulle overta formannskapet i EU våren 2022 og pekte ut oppnåelse av enighet om CBAM som en prioritert oppgave. Ganske raskt etter at de hadde overtatt formannskapet så foretok de et interessant forhandlingsteknisk grep for å sikre fortgang i prosessen: De erklærte at den betente problematikken med utfasing av gratiskvotene skulle behandles som del av revisjonen av kvotesystemet og således løftes litt ut av CBAM-komplekset.

Så kom det russiske angrepet på Ukraina i februar 2022. CBAM-prosessen fortsatte mer eller mindre i samme spor. Men det bredere geopolitiske bildet endret seg, noe vi kommer tilbake til. Frankrikes frakopling av det kontroversielle spørsmålet om utfasing av gratiskvotene bidro tilsynelatende til at finansministrene kunne vedta en felles posisjon om CBAM allerede i midten av mars, og altså godt i forkant av Parlamentet. Posisjonen lå generelt nær opp til Kommisjonens forslag og kun med marginale endringsforslag. Tyskland pekte igjen på nødvendigheten av å ‘pakke inn’ en EU-CBAM i en internasjonal klimaklubb.

I den videre prosessen var det Parlamentet som sto i fokus. I mai vedtok miljøkomiteen der sine hovedposisjoner som inkluderte både at CBAM skulle favne noe videre med hensyn til typer av utslipp og allerede fra starten inkludere indirekte utslipp – og fase ut gratiskvotene innen 2030 (altså fem år før foreslått av Kommisjonen). Situasjonen for eksportindustrien skulle overvåkes nøye.

Etter den innledende turbulensen i Parlamentet fikk man til et ganske klart flertallsvedtak (450 mot 115) som ikke lå så langt fra miljøkomiteens opprinnelige posisjoner. En bredere tilnærming når det gjelder sektorer og typer utslipp ble således vedtatt, og likeledes en mer eksplisitt oppmerksomhet om eksportindustriens kår. Gratiskvotene foreslås faset ut i perioden 2027–32. Særlig dette med inkludering av indirekte utslipp har møtt sterk motstand fra de fleste berørte kraftkrevende industriene som nok vil fortsette presset på dette punktet.

Nyhetsbrevet Europas grønne skifte

I nyhetsbrevet Europas grønne skifte velger Energi og Klima-redaksjonen ut nyheter og analyser om klimapolitikken i Europa, med særlig blikk på EUs grønne giv. Utsending en gang i måneden.

Abonner på Europas grønne skifte:

Medlemslandene og miljø- og energiministrenes diskusjon fulgte så hakk i hæl. De foregående diskusjonene hadde vist en generell holdning til utfasing av gratiskvoter som lå nokså nært opp til Kommisjonens forslag, og dette ble utfallet på møtet i juni også. Medlemslandene støtter forslaget om at gratiskvoter fases ut og erstattes av en CBAM i perioden 2026–35.

Tyskland har hatt formannskapet i G7 så langt i 2022, og tanken om en bredere internasjonal klimaklubb ble tatt et skritt videre på G7-møtet i juli med et vedtak om å opprette en slik klubb i løpet av 2022. Det spesifikke innholdet er fortsatt nokså lite definert og helt klart bredere enn CBAM og karbonprising. Men vedtaket må sees som en fjær i hatten for Tyskland og forbundskansler Scholz.

Prosessen så langt: unik kompleksitet, høy fart og betydelig turbulens

Sammenlignet med tidligere reformprosesser på dette saksfeltet opplever vi nå antagelig en unik kompleksitet. Ta for eksempel prosessen for å vedta det opprinnelige 2030-rammeverket for kvotesystemet. Den hadde også flere del-prosesser, men langt færre enn det racet vi er vitne til nå. Og den prosessen tok nesten to og et halvt år (fra juli 2015 til november 2017). Den nåværende prosessen har observatører betegnet som ‘mammutaktig’ (‘a mammoth bill’) (Carbon Pulse 2022). Attpåtil økte Kommisjonen kompleksiteten ytterligere fra mars 2022 av med Repower EU, og da særlig forslaget om salg av 250 millioner kvoter.

Farten på prosessen har også vært imponerende høy, særlig i lys av den betydelige kompleksiteten som jo favner langt videre enn kvotesystemet. Når det gjelder den spesifikke ETS-revisjonen har trialogprosessen allerede startet. EUs klimatopp Timmermans har uttalt at man faktisk kan være i mål ved utgangen av 2022. Ifølge ham har Russlands angrep på Ukraina bare satt ytterligere fart på prosessen. Man kunne jo lett trodd at det ville skyve klima og FF55 lenger ned på dagsordenen.

Når det gjelder veien videre har det blitt påpekt at kaoset i Parlamentet i juni vil svekke dets tyngde i trialogen i høst. Tsjekkia har tatt over formannskapet og setter energisikkerhet høyt på dagsordenen. Den politiske turbulensen har vært betydelig, noe som gjør progresjonen ekstra imponerende. Hva er så nøkkelen?

En viktig organisatorisk faktor virker å være samspillet og ‘konkurransen’ mellom de tre sentrale EU-institusjonene. I statsvitenskapelig forskning har denne dynamikken blitt kalt ‘multi-level reinforcement’ (Schreurs og Tinberghien 2007; Wettestad og Gulbrandsen 2021). En aktiv von der Leyen-ledet Kommisjon som kan vise til stadig mer alarmerende internasjonale rapporter om klimautviklingen, har siden 2019 forsterket dynamikken på dette saksfeltet. De grønne kreftene styrket også sin posisjon i Parlamentet noe i valget i 2019.

Men de geopolitiske utfordringene er betydelige – Covid-utfordringene har blitt avløst av Russlands angrep på Ukraina og effektene knyttet til det. Ta for eksempel karbontollen hvor tre av de sentrale eksportørene til EU – Russland, Ukraina og Tyrkia – på ulike måter har fått sine roller ganske drastisk endret. Det har fått observatører til å oppfordre EU til å tenke igjennom innretningen på karbontollen på nytt (Euractiv 2022).

Implikasjonene for Norge er ikke drastisk endret. Norsk industri og også regjeringen har særlig vært opptatt av å skjerme kraftkrevende og eksportrettet industri, som aluminiumsindustrien, i overgangen fra gratiskvoter til en karbontoll. Dette har også sterke krefter i Parlamentet vært opptatt av, og det er grunn til å forvente mer eksplisitt oppmerksomhet i det endelige utfallet om utfordringene for eksportindustrien enn det Kommisjonen opprinnelig la opp til, så som i form av løpende evalueringer.

Referanser

Carbon Pulse. 2022. EU Fit for 55 package should be finalized by year-end, says Timmermans. 14.juli.

Euractiv. 2022. Why the war in Ukraine warrants a rethink of the EU carbon border tax. 29.juli.

Farstad, F.M.; Hermansen, E.A.T.; Leiren, M.D.; Wettestad, J.; Gulbrandsen, L.H.; Søgaard, G.; Fridstrøm, L.; Knapskog, M. og Uteng, T.P. 2021. Klar for 55? EUs nye klimaregelverk og betydningen for Norge. CICERO Report 07/2021.

Schreurs, M. og Tiberghien, Y. 2007. Multi-level reinforcement: Explaining European Union leadership in climate change mitigation. Global Environmental Politics, 7(4), 19–46.

Wettestad, J. 2020. En europeisk karbontoll – kronglete fortid og uviss framtid, Energi og Klima, 19.oktober.

-2021. ‘Superkvoter’: vil høye klimahåp i Brussel knuses i Budapest?, Energi og Klima, 10.august.

Wettestad, J. og Gulbrandsen, L.H. 20221 On the Process of Including Shipping in EU Emissions Trading: Multi‐Level Reinforcement Revisited, Politics and Governance, 10: 1, 2022, 246-255.