En europeisk karbontoll er en form for avgift/toll som pålegges utvalgte varer importert fra produsenter underlagt mindre ambisiøse klimakrav enn EU. Den er ment å begrense utflagging av industri, såkalt karbonlekkasje.

Som vist i Energi og Klimas artikkel i september, er det utbredt bekymring i norsk industri over forslaget, men andre norske stemmer har uttalt seg positivt. For eksempel har leder for Statnett Auke Lont tatt til orde for en europeisk ‘karbonmur’ (Euractiv 2019).

Denne artikkelen oppsummerer den nokså kronglete prosessen bak forslaget så langt og diskuterer sentrale faktorer som kan avgjøre tollens endelige skjebne. Et konkret forslag er planlagt lagt fram av Europakommisjonen (heretter: Kommisjonen) sommeren 2021. Men det er skjær i sjøen både internt i EU og internasjonalt.

Energi-intensiv industri bekymret fra starten av

Under forhandlingene om etablering av EUs kvotesystem (EU ETS) tidlig på 2000-tallet var energi-intensiv industri bekymret for at kvotesystemet ville pålegge dem krav og kostnader som industri i konkurrerende land ikke var pålagt. Gitt at den energi-intensive industrien slik som stål og sement konkurrerer globalt, kan ikke slike kostnader enkelt sendes videre til forbrukerne slik kraftprodusentene lettere kan gjøre i mer lokale markeder. Ulike konkurransevilkår ville kunne bety utflagging av industrien til land og regioner med slappere klimapolitikk, altså såkalt karbonlekkasje (se f.eks. Knut Einar Rosendahl i Energi og Klima 7/9 2020).

Løsningen ble i første omgang at medlemslandene fikk ansvaret for utdeling av kvoter, og ikke minst at kvotene ble delt ut gratis. I tillegg var medlemslandene ganske generøse med å gi ut kvoter. En ytterligere sikkerhetsventil var at industrien ble gitt en viss mulighet til å benytte seg av antatt rimelige kreditter/kvoter opparbeidet under FNs grønne utviklingsmekanisme (CDM).

Allikevel ble ikke bekymringen innenfor energi-intensiv industri borte etter at kvotesystemet begynte å virke fra 2005. Kina hadde på det tidspunkt definitivt ikke en nasjonal klimapolitikk som matchet den i EU. I USA hadde man begynt å diskutere et nasjonalt kvotesystem (men dette strandet etter hvert).

Et tidlig fransk initiativ

Det var Frankrike som tok et konkret initiativ i 2007, gjennom å sirkulere underhånden (som et ‘non-paper’) et karbontollforslag i EU-systemet. Dette tiltaket skulle komplementere en ny fransk karbonskatt som var under utvikling. Frankrike har også tradisjonelt vært åpen for proteksjonistiske tiltak av lignende karakter.

Det franske forslaget som ble kjørt fram av daværende president Sarkozy, besto av en nokså intrikat ‘inkluderingsmekanisme’ (carbon inclusion mechanism) som skulle rette seg mot import av varer i sektorer med risiko for karbonlekkasje. Mekanismen skulle ikke erstatte gratiskvoter, men disse kvotene skulle inngå i en mer omfattende likning. Generelt peker økonomer gjerne på at en slik toll kan være mer målrettet og treffsikker enn en mer generell utdeling av gratiskvoter, og dermed også mer kostnadseffektiv. Inntektene kan brukes til å styrke aksept for mer ambisiøse tiltak. Og tanken er også at tollen kan øke villigheten i andre land til også å skjerpe sin (klima)politikk og på sikt gjøre tollen unødvendig.

Er en karbontoll forenlig med globale handelsregler?

Det franske forslaget erkjente dog at en slik toll kunne være kontroversielt i forhold til globale regler mot handelsbarrierer vedtatt av Verdens handelsorganisasjon (WTO). Siden dette elementet har vært et diskusjonstema hele veien, så trenger det å utdypes litt.

WTO-reglene er kompliserte (og forfatteren av denne artikkelen er slett ikke WTO-ekspert), men innebærer et generelt forbud mot tiltak som innebærer kvantitative begrensninger på import og tiltak som favoriserer visse WTO-medlemmer i forhold til andre land. Dog gjøres noen unntak: Blant annet kan toll være tillatt i situasjoner der det eksporterende landet subsidierer produksjonen eller dersom tiltaket er helt nødvendig for å beskytte staters kjerneinteresser knyttet til nasjonal sikkerhet, helse – eller miljø.

En generell betingelse for at tiltak skal være WTO-forenlige, er at importerte varer ikke behandles strengere enn hjemlig produksjon. Og den som innfører tiltaket, må kunne sannsynliggjøre at handelsbegrensningen ikke er større enn absolutt nødvendig og at man har forsøkt alt annet først. Handelshindringer skal meldes inn i forkant, og WTO legger stor vekt på konsultering og dialog i forkant av etablering av slike tiltak. Men gitt at reglene er kompliserte og skjønn må utvises, så oppstår det lett tvister, og de må løses gjennom tvisteløsningsprosesser.

Lunken mottakelse

Tilbake til det franske forslaget i 2007/2008. Det fikk ikke noen vesentlig støtte hverken fra andre medlemsland, Kommisjonen eller Europaparlamentet (heretter: Parlamentet). Selv om Tyskland – et land med tung stålindustri og annen stor og viktig energi-intensiv industri – i starten var åpen for et slikt tiltak, var land som Storbritannia og Sverige klart negative. Forhandlingene om en ny global avtale som skulle etterfølge Kyoto-protokollen og vedtas i København i 2009, var i gang, og man var redd for at ensidige tiltak fra EUs side kunne virke ødeleggende på forhandlingsklimaet.

Så det franske initiativet forsvant i mylderet av andre saker som syntes viktigere i klima- og energipakken som ble diskutert og vedtatt i EU i 2008.

EU reparerer kvotesystemet 2010-15

Finanskrisen slo inn også i EU i slutten av 2008. De økonomiske nedgangstidene bidro til å redusere utslipp og behov for kvoter, og svekket dermed dynamikken i EU ETS fra 2009 av. Kvoteprisen begynte å synke, og gradvis spredte det seg en frustrasjon blant medlemsland som Storbritannia, Nederland og Sverige over at kvotesystemet fungerte for dårlig.

Så i 2012 lanserte Kommisjonen en prosess for å reformere kvotesystemet både på kort og lang sikt; både ved kortsiktig utsettelse av auksjonering av kvoter og å få vedtatt en markedsstabilitetsreserve (MSR). Denne prosessen dominerte EUs klima- og energipolitiske dagsorden i årene 2012–15.

Selv om Frankrike, som nå var ledet av Francois Hollande, på nytt forsøkte å få støtte for en karbontoll, fikk ideen liten støtte blant medlemslandene bortsett fra Italia. Tyskland var nå skeptisk. De fleste medlemslandene så nok behovet for ytterligere ordninger for å motvirke karbonlekkasje som nokså moderat på dette tidspunkt, og fryktet internasjonale mottiltak og WTO-konflikt.

Så forslaget om en karbontoll ble værende på tørkeloftet, selv om den grunnleggende frykten for karbonlekkasje fortsatt var høyst tilstedeværende innen industrien. Men hovedløsningen var fortsatt utdeling av gratiskvoter til energi-intensiv industri, nærmere spesifisert etter hvor utsatt ulike industrier ble antatt å være for karbonlekkasje (mens kraftindustrien hovedsakelig måtte kjøpe kvoter). Fra 2013 åpnet også EU for at landene kunne etablere spesielle CO₂- kompensasjonsordninger som skulle skjerme konkurranseutsatt energi-intensiv industri ytterligere, noe som en rekke land, inkludert Norge, har valgt å gjøre. Kvoteprisen var lav i disse årene (rundt 5 euro), noe som bidro til å redusere etterspørselen etter ordninger som en karbontoll.

Forslaget på dagsordenen igjen fra 2016

I 2014 hadde EU vedtatt en mer ambisiøs målsetting for 2030 (minst 40 prosent utslippsreduksjon sammenlignet med 1990). Bekymringen for at gratiskvote-systemet ikke ville være nok for å beskytte europeisk industri mot ulike konkurransevilkår og mulig utflagging/karbonlekkasje, var stigende. Muligheten for å bruke CDM-kvoter skulle også stenges fra 2021 av.

Videre ble markedsstabilitetsreserven så vedtatt i 2015, med virkning fra 2019. I sum begynte industrien å se en høyere kvotepris i horisonten, og at man etter hvert faktisk måtte begynne å kjøpe kvoter, gitt gradvis synkende utdeling av gratiskvoter. Igjen var det Frankrike blant medlemslandene som lanserte et konkret forslag til en toll i sektorer med høy karbonintensitet. Sementsektoren ble utpekt som en mulig god prøvekanin.

Det franske initiativet ble fulgt opp i Parlamentet i 2016. Men det ble raskt klart at meningene var svært delte om forslaget, både internt i partigruppene og blant berørte industrier. Særlig var sementindustrien negativ, selv om noen store selskaper også i denne sektoren var positive til slike tiltak. Sementindustrien mente seg ikke konsultert i prosessen og at et eventuelt slikt tiltak måtte gjelde alle sektorer og ikke bare sement. Generelt visste industrien hva den hadde (altså ganske rikelig med gratiskvoter), men ikke hva en eventuell overgang til en ordning med en karbontoll ville innebære.

Enden på visa ble at innføring av en karbontoll ikke kom med i det Parlamentet vedtok å spille inn i den pågående EU ETS-reformprosessen i februar 2017.

Høyere kvotepris og grønn giv gir vind i seilene

I 2018 ble så reform av kvotesystemet for perioden 2021–30 formelt vedtatt, med innstramming av MSR-mekanismen og sletting av en betydelig mengde kvoter fra 2023 av. Da begynte kvoteprisen å stige betraktelig, til godt over 20 euro i 2019 (se figur). Dette bidro til økt bekymring for karbonlekkasje.

I USA skrev 27 nobelprisvinnende økonomer, mange tidligere toppbyråkrater og en rekke andre økonomer under på et opprop til støtte for innføring av karbonavgifter, inkludert karbontoll.

Nytt valg til Europaparlamentet våren 2019 ga blant annet De Grønne 19 flere seter, noe som fikk innvirkning på valget av ny leder for Kommisjonen høsten 2019 og utformingen av den nye «grønne given» (European Green Deal). Ursula von der Leyen ble valgt til leder av Kommisjonen, men hun trengte stemmene til De Grønne i Parlamentet for å bli godkjent. Karbontoll-forslaget som hun la inn i den grønne given kan sees som noe av et kjøttbein til De Grønne.

Det mer generelle bakteppet er at den grønne given medfører en sannsynlig skjerping av EUs overordnete reduksjonsmålsetting til 55 prosent innen 2030 og klimanøytralitet innen 2050. EU vil da i enda større grad ligge i forkant av andre land og økonomiske konkurrenter, og dette setter ytterligere søkelys på EU- industriens rammevilkår og behovet for tiltak for å motvirke uheldige effekter – selv om karbonlekkasje i praksis synes å ha vært et moderat problem så langt.

For å realisere den grønne given og gjenreise EUs økonomi i kjølvannet av Covid-19-pandemien, har man nå i prinsippet vedtatt en gjenreisingsplan med en prislapp på 750 milliarder euro. Finansieringen av planen inkluderer potensielt inntekter fra innføringen av en karbontoll, som Kommisjonen tidligere har anslått kan innbringe mellom 5 og 14 milliarder euro årlig (mens tankesmien Bruegel anslår langt høyere mulige inntekter; mellom 36 og 83 milliarder euro).

Denne koplingen øker nok karbontoll-forslagets politiske tyngde noe, selv om det fortsatt er uklart hvilken rolle dette forslaget skal ha innen helheten av gjenreisingsplanen. Men tas denne biten ut av pakken, må den erstattes av andre inntektskilder. Det har også blitt påpekt at inntektene fra en karbontoll kan komme godt med for å bøte på effektene av Brexit og bortfallet av en av de største bidragsyterne til EU-budsjettet.

Forslaget om en karbontoll støttes nå også av flere medlemsland enn tidligere, blant annet Spania og Østerrike i tillegg til gjengangeren Frankrike. Også Tyskland er nå mer positiv til denne ideen – Angela Merkel har uttalt seg positivt om behovet for en karbontoll. Men det er fortsatt litt tvisyn å spore. Sammen med Belgia, Tsjekkia og Ungarn undertegnet Tyskland en oppfordring til Kommisjonen i juni 2020 om at både en karbontoll «og ytterligere alternativer» må vurderes nøye.

Skjær i sjøen framover: strid om gratiskvotene og internasjonale effekter

Høringsrunden om karbontoll-forslaget varer ut oktober. En rask gjennomgang av noen sentrale høringsinnspill så langt viser at det fortsatt er nokså delte meninger, både innen industrien, miljøorganisasjoner og forskere/tankesmier.

Den europeiske kraftbransjeorganisasjonen Eurelectric er overveiende positiv, men understreker behovet for en grundig forhåndsvurdering (Impact Assessment) og at man unngår å komme i konflikt med internasjonale handelsregler. Et behov for forskjellige ordninger for kraftbransjen og kraftkrevende industri antydes.

Stålorganisasjonen Eurofer er også ganske positiv, men ønsker en gradvis innføring hvor tollen komplementerer fortsatte gratiskvoter. Som vist tidligere har sementindustrien vendt tommelen ned. Nå har sementorganisasjonen Cembureau blitt mer positiv, men betinger sin støtte av at gratiskvoter opprettholdes fram til 2030 sammen med en karbontoll. Miljøorganisasjonen Change Partnership er sterkt negativ til en karbontoll fordi den ikke vil kunne takle internasjonale mottiltak (sett i lys av hvordan EU måtte gi seg i forsøket på å inkludere internasjonal luftfart i EU ETS), og også fordi en slik toll kan forverre det internasjonale forhandlingsklimaet.

Flere tyske tankesmier har også spilt inn kritiske perspektiver. Agora Energiewende påpeker at en karbontoll lett vil bli en sak som splitter og leder til konflikt både internt i EU og internasjonalt, og som lett vil ta oppmerksomheten bort fra sentrale klimaomstillingsutfordringer. Agora påpeker også at det ikke er noen bråhast. Gratiskvotene gir grei beskyttelse fram til 2030, og det er først når disse kvotene virkelig skrumper inn etter 2030 at behovet for nye ordninger som f.eks. produktstandarder eller en karbontoll blir presserende.

Bruegel har spilt inn at selv om en toll vil generere inntekter, så kan ulike kostnader fort bli høyere og nettoresultatet nokså magert, muligens negativt. Som nevnt har Norsk Industri uttalt seg skeptisk. Det påpekes at dagens gratiskvotesystem fungerer bra nok og at en mulig toll eller skatt ikke vil omfattes av EØS og lett bli en toll som også rammer Norge.

Forslag i 2021 – uviss skjebne

Planen framover er altså at forslaget skal legges fram av Kommisjonen sommeren 2021. Så må det vedtas av medlemslandene. Blir det utformet som en utvidelse av EU ETS til å omfatte importører, så kan det vedtas med kvalifisert flertall. Blir det utformet mer som en skatt/avgift, så snakker vi om Det europeiske råd, og da med et krav om enstemmighet. Selv om forslaget nå støttes av en god del land, så må det nok legges inn i en større pakke med godbiter til dem som fortsatt er skeptiske, for å oppnå enstemmighet. Og så må tiltaket godkjennes av Parlamentet. Dog har tiltaket der lenge hatt sterke støttespillere.

Holdningen til Kommisjonen er offisielt nå positiv. Men det er kommet litt ulike signaler om den videre skjebnen til gratiskvotene, og det virker også som man internt er veldig klar over at det er mange praktiske spørsmål som må avklares, som for eksempel måling av karboninnhold i varer og hvor differensiert en slik toll skal være. En sannsynlig WTO-tvist lurer her i kulissene, for internasjonalt er det fortsatt betydelig skepsis. Både Russland, USA og Kina har uttalt seg negativt.

Som vi har sett i høringsuttalelsene ovenfor, er støtte fra sentrale industrier i stor grad betinget av fortsatt utdeling av en god slump gratiskvoter fram til 2030. Det er ikke noe dristig tips at et sentralt stridstema internt i EU framover vil bli hva som skal skje med gratiskvotene. Internasjonalt er en svært viktig faktor hva som blir utfallet av det amerikanske valget i november. Gjenvelges Trump, så vil det internasjonale forhandlingsklimaet fortsatt være nokså dårlig, og EU vil antagelig ha lite å tape på innføring av en karbontoll. Vinner Biden, kan ting derimot se nokså annerledes ut.

Tonen vis a vis Kina vil antagelig dempes, og de nye signalene fra Kina om utslippstopp i 2030 og karbonnøytralitet i 2060 kan danne grunnlag for et mer konstruktivt klimadiplomati. I en slik kontekst vil en ensidig klimatoll fra EU kunne vurderes som ugunstig, gitt at det allerede er ordninger på plass som kan justeres og videreføres en god stund til.

# Takk til Marie Byskov Lindberg, Arild Moe, Knut Einar Rosendahl, Jon B. Skjærseth og Olav Schram Stokke for nyttige innspill til denne artikkelen.

Sentrale kilder:

Carbon Pulse: Artikler 2019-2020; bl.a.: «Germany leads four-nation call for Brussels to keep alternatives to carbon border tax open», June 26 2020.

Euractiv. 2009. «Sarkozy renews pressure for CO₂ border tax», 14/9.

-2012. «French to revive Sarkozy’s EU carbon tariff idea», 18,5.

-2019. «Why Europe should champion a carbon border tax», 22/11.

-2020. «EU carbon border tax: How a French idea ended up in the limelight», 14/9.

Mehling, M.; van Asselt, H.; Kasturi, D. og Droege, S. 2019. «What a European ‘carbon border tax’ might look like», VoxEU, desember.

Intervju med Jos Delbeke, tidligere klimatoppleder i Kommisjonen, 23/9 2020 (via Teams).

EU-kommisjonens nettside for høringsinnspill til karbontoll