EUs system for handel med utslippskvoter var det første store internasjonale klimakvotesystemet som ble etablert. En klimakvote er en rettighet til å slippe ut ett tonn CO₂ eller CO₂-ekvivalenter.

Handelen i EUs kvotesystem (forkortet EU ETS) startet opp i 2005 og omfatter nå rundt 10000 punktutslipp og 40 prosent av unionens klimagassutslipp (ca. 1,4 milliarder tonn CO₂-ekvivalenter i 2021). Norge har vært med i EUs kvotesystem siden 2008. Om lag halvparten av de norske utslippene er kvotepliktige.

Figuren nedenfor viser utviklingen i kvoteprisen siden 1. januar 2008. Prisen har økt mye siden midten av 2017, noe som har bidratt sterkt til store utslippskutt.

Siden desember 2020 har prisen på CO₂-utslipp nådd stadig nye toppnivåer, blant annet knyttet til enigheten om et forsterket klimamål og klimalov i EU. I 2030 skal EUs klimagassutslipp være minst 55 prosent lavere enn i 1990. Innen 2050 skal EU nå netto nullutslipp av klimagasser.

Etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina 24. februar 2022 falt kvoteprisen kraftig over flere dager, men tok seg i ukene deretter opp igjen (se hovedgraf). 21. februar 2023 passerte prisen for første gang 100 euro per tonn CO₂.

Dekker økende andel av globale utslipp

Flere land og regioner har fulgt etter EU. Ved begynnelsen av 2023 var 28 systemer for handel med utslippsretter i drift, og de dekket til sammen 17 prosent av verdens klimagassutslipp.

Eksempler på andre kvotemarkeder er Kinas nasjonale kvotesystem, RGGI (11 østlige delstater i USA), California, Sør-Korea og Storbritannia. Kartet nedenfor viser hvor i verden det er etablert kvotemarkeder og hvor slike markeder er planlagt eller vurderes.

Den globale utbredelsen av kvotemarkeder. (Figur: ICAP)

Inkluderes også andre systemer for prising av utslipp (som CO₂-skatter og -avgifter), blir om lag 23 prosent av globale utslipp dekket av en form for prising i 2023, ifølge Verdensbanken.

Et tak på utslipp

I kvotesystemer setter myndighetene et tak på total tillatt mengde utslipp istedenfor å regulere utslippene fra hver enkelt fabrikk eller installasjon. Ved å handle med kvoter på et marked, koordinerer bedriftene seg imellom hvem som skal redusere utslippene og hvor mye. Myndighetene pålegger utslippskutt ved å senke taket på den totale utslippsmengden.

Individuelle utslippskvoter deles ut gratis eller auksjoneres. I klimakvotesystemene gir hver kvote rett til å slippe ut ett tonn CO₂ (eller andre klimagasser regnet om til CO₂-ekvivalenter). Hvis det er dyrt for en bedrift å kutte sine utslipp, kan den kjøpe kvoter og dermed i praksis betale en annen bedrift for å kutte ekstra. På denne måten gir kvotesystemet utslipp en kostnad og reduksjoner en verdi.

Handel med utslippsretter i kvotesystemer forklart. Video: Frankfurt School of Finance & Management

Kvotesystemer kombinerer styring og sikkerhet med fleksibilitet og usikkerhet, skriver forskerne Jørgen Wettestad og Lars H. Gulbrandsen i en bakgrunnsartikkel. Styringen består i at det totale antall kvoter bestemmes politisk; fleksibiliteten besørges av at selskaper og aktører kan kjøpe, selge eller spare kvoter. Sikkerheten består i at utslippsmålsettinger nås; usikkerheten gjelder til hvilken pris og hvor stort insentiv som egentlig gis til mer langsiktig omstilling og teknologiendring.

EU: Reformer og innstramming

Kvotemarkedet er EUs viktigste klimapolitiske virkemiddel. Sektorene som er inkludert i markedet, er kraftproduksjon og varme, energi-intensiv industri som stål, aluminium, sement, kjemi, papir med flere, samt luftfart. De øvrige delene av økonomien som byggsektoren, transport og landbruk er ikke med i kvotemarkedet og kalles ikke-kvotepliktig sektor. Utslipp herfra reguleres med andre klimapolitiske virkemidler.

Etter finanskrisen i 2008–09 slet EUs kvotesystem i flere år med lav kvotepris grunnet lavere etterspørsel etter kvoter enn forventet. Med en lav pris på utslipp fikk ikke bedriftene klare nok insentiver til å omstille seg til lavutslippssamfunnet.

Etter flere forsøk ble EU-landene og Europaparlamentet i 2017 enige om reformer av kvotemarkedet. Innstrammingstiltak sørger for at et større antall overskuddskvoter tas ut av markedet. Innovasjons- og moderniseringsfond finansiert av inntekter fra auksjoneringen av kvoter bidrar til å akselerere det europeiske grønne skiftet.

Skjerping av klimamål og nye reformer

EU-toppmøtet vedtok i desember 2020 å skjerpe klimamålet for 2030. For at sektorene som er omfattet av kvotesystemet skal levere sin andel av utslippskuttene, var det nødvendig med nye reformer. EU-kommisjonen presenterte sine reformforslag i juli 2021. I desember 2022 kom EUs ministerråd (medlemslandene) og Europaparlamentet frem til enighet om å styrke og utvide kvotesystemet, og reformene ble vedtatt i april 2023. Hovedpunkter:

  • Utslippene i kvotesystemet skal i 2030 være 62 prosent lavere enn i 2005. Taket på de totale utslippene senkes hurtigere – fra 2024 reduseres den samlede kvotemengden med 4,3 prosent per år.
  • Skipsfart tas inn som ny sektor i kvotesystemet fra 2024.
  • Det opprettes et eget, nytt kvotesystem (ETS II) fra 2027 for sektorene bygg og veitransport. Disse sektorene vil bli regulert både med det nye kvotesystemet og nasjonale tiltak som i dag.
  • Et sosialt klimafond opprettes fra 2026. Det skal bidra til at det grønne skiftet blir sosialt rettferdig.

EUs langsiktige mål om netto nullutslipp av klimagasser innen 2050 betyr at kvotemengden må senkes videre etter 2030. Ifølge eksperter på kvotemarkedet innebærer de siste reformene at taket på utslipp senkes til null i 2040.

Global karbonpris?

På 1990-tallet så enkelte for seg at nasjonale og regionale kvotemarkeder ville vokse sammen til ett globalt marked. I dag forventer en heller forsiktig integrasjon mellom markeder på regionalt nivå og mulige koplinger mellom markeder på sikt, skriver Wettestad og Gulbrandsen.

«Historien om klimakvoter er foreløpig verken en rungende suksess eller en total fiasko. Prisene så langt har vært for lave til å gi kraftfulle insentiver til radikal klimaomstilling. Men fungerende markeder har blitt etablert og klimakvoter har satt klima høyere på dagsorden i bedriftene enn før,» skriver de.