Kina besluttet i 2011 å etablere et nasjonalt karbonmarked, slik det var foreslått i den 12. femårsplanen (2011-2015). For å høste nødvendige erfaringer ble det som første steg etablert syv pilotområder (se kart nedenfor). Disse startet opp sine respektive karbonmarkeder i 2013 og 2014. I Kinas klimaplan (INDC), som ble levert FN før klimakonferansen i Paris 2015, er ett av målene gradvis å etablere et nasjonalt karbonmarked bygget på erfaringene fra pilotene. Dette er viktig da det gir en internasjonal forpliktelse for Kina om å få på plass et nasjonalt kvotesystem.

Oppstartsdato for det nasjonale karbonmarkedet har variert noe, men det er nå bestemt at det vil skje en gang i 2017. Den 13. femårsplanen (2016-2020), vedtatt av Kinas Folkekongress i mars 2016, viderefører målet fra forrige femårsplan om etablering av ett enhetlig nasjonalt karbonkvotemarked. Handel med klimakvoter, som er et ledd i myndighetenes økte bruk av markedsmekanismer, og et supplement til administrative metoder, er ansett å kunne bidra til reduserte utslipp av klimagasser i Kina.

Den Nasjonale utviklings- og reformkommisjonen (NDRC), som er ansvarlig for koordinering av klimaarbeid i landet, er myndighet for kvotesystemet. Kommisjonen – ved Klimaavdelingen – har vært den sentrale pådriveren i arbeidet med å etablere et karbonmarked i Kina og er ansvarlig for forskrifter, retningslinjer og regler knyttet til markedet. De lokale myndighetene, utviklings- og reformkommisjoner i provinser, regioner og byer er ansvarlig for implementering av disse. I tillegg er bedrifter, tenketanker, universiteter og konsulentselskaper involvert i arbeidet med å forberede kvotemarkedet.

Piloter

I 2011 ble det gjort et utvalg av provinser (Guangdong og Hubei) og byer (Beijing, Tianjin, Shanghai, Chongqing og Shenzhen). Samlet representerer disse områdene 260 millioner innbyggere og 26,7 prosent av Kinas BNP i 2014 (Swartz 2016). Innen utgangen av juli 2015 hadde pilotene omsatt over 57 millioner tonn karbon til en verdi av 308 millioner amerikanske dollar (Swartz 2016).

Det er store regionale forskjeller mellom de aktuelle provinsene og byene når det gjelder økonomi, folketall, energiforbruk og industri. For eksempel har Beijing, Shenzhen og Shanghai god økonomi basert på servicesektoren. Hubeiprovinsen har mye tungindustri, mens Chongqing, som er en av de største bykommunene i Kina med rundt 30 millioner innbyggere, har store rurale områder. Chongqing startet sitt pilotmarked sist (2014), og der har det gått tregere.

Alle pilotene dekker kraftsektoren, men ellers varierer sektorene noe mellom pilotene. Karbondioksid er inkludert i alle pilotene, men Chongqing er den eneste piloten så langt som inkluderer flere klimagasser. Prisene på omsatte kvoter varierer sterkt mellom pilotene, fra NOK 7,7 til NOK 51 per tonn i april 2016 (Reklev 2016a).

Status nasjonalt karbonmarked

En viktig milepæl på veien mot gjennomføring av Kinas nasjonale kvotemarked ble markert da president Xi Jinping, under statsbesøket i USA november 2015, kunngjorde oppstarten av det nasjonale kvotemarkedet (Emissions Trading Schme, ETS) i 2017 (Qian og Chen 2016). Det gir et viktig politisk signal til departementer, provinser, byer og bedrifter i Kina. I mars ble det holdt en nasjonal telefonkonferanse hvor ledelsen i NDRC informerte alle aktører (lokale utviklingskommisjoner, provinser, byer, bedrifter) om viktigheten av å forberede seg til karbonmarkedet trer kraft i 2017.

Artikkelen er hentet fra rapporten «Kinas grønne revolusjon”, utgitt av Norsk Klimastiftelse. Se flere artikler fra rapporten.

Kinas nasjonale kvotemarked vil være et system med enhetlig regelverk for alle provinser, med to-nivå system, sentralt og provinsielt (Duan 2015). Det betyr som nevnt at sentralmyndighetene i Beijing setter premissene, mens implementering skjer lokalt. Kinas klimamål er å redusere karbonintensiteten (CO₂-utslipp per BNP-enhet) med 60-65 prosent over 2005-nivå innen 2030. Karbonmarkedet har derfor ikke et absolutt tak (cap).

Omfanget av nasjonalt ETS inkluderer bedrifter med årlig energiforbruk på over 10.000 tonn kullekvivalenter i perioden 2013-2015 fra følgende åtte sektorer (pluss 15 under-industrier): kraftproduksjon, petrokjemisk, kjemisk, byggemateriale, jern og stål, non-ferrous metall, papirproduksjon og luftfart. Bedrifter med samlet årlig utslipp på rundt 4 milliarder tonn CO₂ blir inkludert i karbonmarkedet fra dag en. Til å begynne med dekker kvotehandel kun karbondioksid, men planen er å gradvis innlemme flere klimagasser (men det er usikkert når dette vil skje). 2017 til 2019 vil uansett være en prøveperiode hvor systemet testes.

Alle provinser i Kina var pålagt å sende inn lister til NDRC over virksomhetene som er omfattet i systemet innen utgangen av februar 2016. Neste milepæl er innberetning til NDRC før 30. juni 2016 av historiske data for rapportering og verifisering. Rapporteringsårene er 2013, 2014 og 2015. En avgjørelse tas i 2016 på hvilken tildelingsmetode av kvoter som benyttes. Sannsynlig blir det gratis tildeling, som kan baseres på to metoder (grandfathering – enten på bakgrunn av historiske utslipp, karbonintensitet eller produksjon eller benchmarking). Tildeling av kvoter starter trolig i andre halvdel av 2016. Den endelige datoen for lansering av det nasjonale markedet er ikke annonsert ennå, men trolig trer det i kraft i andre halvdel av 2017.

Utfordringer

Ett av de mest kritiske områdene for en vellykket gjennomføring av karbonmarked er etableringen av et rettslig grunnlag for implementering. NDRC og ledende eksperter har uttrykt behov for et sterkt rettslig grunnlag for det nasjonale kvotemarkedet og også potensiell straff for manglende overholdelse. Dette vil være en viktig forutsetning for at det nasjonale kvotemarkedet skal kunne tre i kraft, og NDRC sendte nylig inn til Kinas Statsråd et lovforslag som regulerer karbonmarkedet (Reklev 2016b). Det vil ta noe tid før det endelige utkastet er klart, da konsultasjoner finner sted med departementer og ulike aktører. I april innlemmet Kinas Statsråd forberedelser av en ETS-lov i en liste over arbeidsoppgaver for 2016, dog i kategorien “prosjekter under forberedelse” (State Council Office 2016). Man tror derfor ikke at loven blir ferdigstilt i 2016, men til neste år før det nasjonale markedet trer i kraft (Reklev 2016c).

Metode for tildeling av kvoter er ennå ikke helt avklart, men to metoder som diskuteres er auksjonering eller gratis tildeling. Sannsynligvis blir det gratis tildeling. Auksjonering er ikke mye brukt (kun noe i pilotene Beijing og Guangdong). Overtildeling av kvoter er også et hett tema. Stor tilgang på klimakvoter kan gjøre systemet lite effektivt og gi lave kvotepriser. Det diskuteres for eksempel hvordan kvotene i pilotene skal behandles når det nasjonale kvotesystemet trer i kraft, om de kan overføres til det nasjonale systemet.

Gode data er nøkkelen til både cap-setting og tildeling. Nøyaktigheten og kvaliteten på historiske data i noen piloter for eksempel har hittil vært for dårlige til å benyttes. Informasjonsdeling er også en utfordring, for eksempel mellom kvotemarkedsmyndigheter og provinsmyndigheter. I tillegg kommer utfordringer med å konvertere energidata til utslippsdata, samt det å få tak i utslippsdata fra industriprosesser.

Andre utfordringer er relatert til måling, rapportering og verifisering. Virksomheter i kvotesystemet må hvert år levere inn en rapport til aktuelle myndigheter. Denne må verifiseres av en uavhengig tredjepart før innlevering. Verifikatøren må være akkreditert for å gjøre dette, men for øyeblikket finnes det for få verifikatører. Nylig er 83 enheter blitt akkreditert som verifikatører i de syv pilotmarkedene, men over 80 prosent av disse er små, lokale firma og vil sannsynligvis ikke ha kapasitet til å operere i andre provinser og regioner. Foreløpig er det ikke tillatt med utenlandske verifikatører i det kinesiske kvotesystemet, så det er usikkert om det er mange nok til å verifisere når det nasjonale kvotemarkedet starter opp. NDRC har opprettet en nasjonal plattform for spørsmål vedrørende måling, kontroll og verifisering, hvor eksperter vil kunne svare på tekniske spørsmål i oppstartsfasen.

Pilotene har forskjellige forskrifter og regler og det er usikkerhet knyttet til hvordan disse vil takle overgangen til et nasjonalt system. I det nasjonale kvotehandelssystemet vil reglene være de samme for hele Kina.

Kapasitetsoppbygging er også en utfordring. Det er stor regional variasjon i utviklingsnivå og store inntektsforskjeller mellom provinsene. Det er også store forskjeller mellom provinsene når det gjelder forståelse av hva et kvotemarked innebærer. Det vil derfor være helt nødvendig å intensivere opplæringsarbeidet for provinsene i 2016. Verdensbanken, FNs Utviklingsprogram, Den asiatiske utviklingsbanken, EU m.fl. arbeider sammen med Kina for å forberede det nasjonale karbonmarkedet, og støtter også arbeidet med utviklingen av pilotene.

EU har for eksempel vært en av de største pådriverne for etablering av karbonmarked i Kina, og har inspirert mye av designet til Kinas nasjonale system. Dog er valg av de åtte sektorene (og 15 undersektorer) basert på kinesiske interesser og behov.

Synergier mellom karbonmarkedet og annen energi- og klimapolitikk vil også være viktig å ha i mente. Kina har introdusert en rekke tiltak relatert til for eksempel energieffektivisering i bedrifter, og disse vil også måtte forholde seg til regler og forskrifter relatert til karbonmarkedet. Dette kan by på utfordringer. Samtidig er betydningen av sammenheng mellom energispareprogrammer og det nasjonale kvotemarkedet viktig da industrien er den største bidragsyteren til Kinas utslipp. For at Kina skal nå en utslippstopp i 2030 (eller før), vil industrien måtte nå en utslippstopp i 2020 (ERI et al 2016).

Som i andre land finnes det også i Kina ulike oppfatninger om karbonmarked eller karbonavgift er mest effektivt. En karbonavgift har vært diskutert i Kina i flere år. For eksempel er Finansdepartementet i favør av en karbonskatt, mens NDRC har foretrukket kvotehandel. Dette er ikke overraskende da det har å gjøre med deres respektive porteføljer. Foreløpig har karbonmarkedet gått av med seieren. Med politisk støtte fra høyeste hold er det liten tvil om at karbonmarkedet i Kina kommer til å tre i kraft i 2017.

Referanser

Duan, Maosheng, 2015. From Carbon Emissions Trading Pilots to National System: The Road Map for China, Carbon & Climate Law Review, 3/2015.

Energy Research Institute (ERI), Rocky Mountain Institute, Lawrence Berkeley National Laboratory, and Energy Foundation China, forthcoming 2016. Reinventing Fire China: A Roadmap for China’s Revolution of Energy, Production and Consumption to 2050.

Qian Guoqiang and Chen Zhibin, Emissions Trading in China, Progress on the Path towards a Unified National System. Emissions Trading Worldwide. International Carbon Action Partnership (ICAP) Status Report 2016

Reklev, Stian (29 mars, 2016a), China’s NDRC passes emissions trading bill to State Council, Carbon Pulse.

Reklev, Stian (1 april, 2016b), CN Markets: Pilot market data for week ending Apr. 1, 2016, Carbon Pulse

Reklev, Stian (14 april, 2016c) China’s ETS law likely pushed to next year, State Council plan shows.

State Council Office, 2016. State Council Office Notice on issuing legislative work plans for 2016.

Swartz, Jeff (2016); China’s National Emissions Trading System: Implications for Carbon Markets and Trade; ICTSD Global Platform on Climate Change, Trade and Sustainable Energy; Climate Change Architecture Series; Issue Paper No. 6; International Centre for Trade and Sustainable Development, Geneva, Switzerland, www.ictsd.org.

The White House, 25 september 2015. FACT SHEET: The United States and China Issue Joint Presidential Statement on Climate Change with New Domestic Policy Commitments and a Common Vision for an Ambitious Global Climate Agreement in Paris.