Dette er en ekstrautgave av nyhetsbrevet #EUklima. Neste vanlige utgave av nyhetsbrevet kommer senere i september.

En ny karbontoll eller -avgift skal stoppe karbonlekkasje – hindre at europeisk industri flytter ut eller blir utkonkurrert av importprodukter fra land der klimapolitikken er slappere og utslippskostnadene lavere. I en slik situasjon fører ikke ambisiøs klimapolitikk i EU til at utslipp kuttes, isteden flyttes utslippene til andre regioner.

En “carbon border adjustment mechanism” (CBAM) – for enkelhets skyld omtalt som karbontoll i denne artikkelen – er fortsatt på utredningsstadiet, men ideen har fått vind i seilene de siste månedene. Den er et av initiativene i Europakommisjonens hovedsatsing, den grønne given. Et konkret forslag skal legges frem i løpet av første halvår 2021. På toppmøtet i juli trakk EUs stats- og regjeringssjefer frem en slik ordning som en mulig fremtidig finansieringskilde for EU.

Aller siste utvei, mener norske næringslivsorganisasjoner

Kommisjonen gjennomførte tidligere i år en første høringsrunde, der de norske bidragene var tydelig negative. Det fører til “dyp bekymring” blant norske selskaper at dagens ordninger for å hindre karbonlekkasje kan bli byttet ut med en CBAM-ordning, skriver fagsjef Knut L. Baumann i bransjeorganisasjonen Norsk Industris høringsinnspill.

Industribedrifter mottar i dag gratiskvoter for å dekke utslippene sine i EUs kvotemarked. I tillegg mottar norske industribedrifter kompensasjon for at CO₂-prisen i EU gir økte strømpriser. Begge disse ordningene skal hindre karbonlekkasje. Ordningene var verdt 4,4 milliarder kroner for norsk industri i 2019, ifølge en kartlegging Energi og Klima har publisert. Gratiskvotene hadde en verdi på 3,9 milliarder kroner, mens CO₂-pris-kompensasjonen kostet 538 millioner over statsbudsjettet.

En CBAM bør bare være “en siste utvei hvis alle andre tiltak for å redusere karbonlekkasje for europeisk næringsliv mislykkes”, skriver NHO i sitt høringssvar.

– Det er stor skepsis i industrien i Europa og for den del i Norge. Vi klarer ikke se at dette vil være noe som bidrar klimapolitisk. Og vi har store problemer med å se hvordan det skal være operativt, sier Baumann til Energi og Klima.

Hvorfor karbontoll?

Innføring av en karbontoll eller annen type CBAM-ordning ville sørge for at karboninnholdet i importerte produkter reflekteres mer nøyaktig i prisen på produktet. I høringsdokumentet skisserer kommisjonen kort tre ulike typer “mekanisme” som kan bli aktuelle:

• En karbonskatt på utvalgte produkter – både importerte og produsert i EU
• En ny karbontoll eller skatt på import
• En utvidelse av dagens kvotemarked til import

Kommisjonen har foreslått å fokusere på karbonintensive sektorer som er eksponert for internasjonal handel i første omgang, som stål.

Hovedargumentet for å erstatte dagens ordninger med en karbontoll eller annen CBAM, er at en slik ordning er en mer treffsikker måte å redusere karbonlekkasje på enn å dele ut gratiskvoter til industrien, sier professor Knut Einar Rosendahl ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet.

– Et problem med gratis tildeling av kvoter er at det lett fører til at du deler ut kvoter også til industri som ikke er så utsatt for karbonlekkasje. Det er vanskelig å vite hvor utsatt de enkelte næringene er for karbonlekkasje. Da blir det lett at man deler ut gratiskvoter til mange næringer, også de som kanskje ikke hadde trengt det. Flere studier har vist det, sier Rosendahl.

Industrien er fornøyd med dagens ordninger, bekrefter Baumann i Norsk Industri.

– Det er alltid noen detaljer som vi kunne ønsket å endre på, men de fungerer så bra som de kan fungere. Vi ser karbonlekkasje, så det kan gjerne bli bedrete mekanismer. Men sånn som de er skissert i dagens kvotehandelsdirektiv, så fungerer de bra, sier han.

Hydro har også ytret seg i kommisjonens høringsrunde, og har et tydelig budskap: “Å erstatte gratiskvoter og CO₂-kompensasjon med en CBAM vil ha alvorlige følger for hele den europeiske verdikjeden innen aluminium og dens kunder,” skriver selskapet.

Knut Einar Rosendahl er ikke overrasket hvis industribedrifter frykter at karbontoll istedenfor gratiskvoter vil gå ut over lønnsomheten.

– Jeg tror nok at gratis tildeling av kvoter er gunstigere for bedriftene enn karbontoll. Spesielt for de næringene som ikke er veldig utsatt for karbonlekkasje, er det i hvert fall gunstigere, sier han.

Hindringer: WTO, EØS

En viktig forutsetning for at EU skal lykkes med en karbontoll, er at ordningen som velges, er i tråd med regelverket i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Dette er ingen liten hindring.

– Skal du gjøre dette relevant i forhold til å løse klimakrisen, så må en se på prosessmetoder som ligger bak produktene og karbonkostnader knyttet til energibruk. Det å pålegge en avgift eller toll ved grensen som er knyttet til prosesser, det er såvidt vi kan lese det ikke forenlig med WTO, sier Baumann.

For Norges del skaper forholdet til EU via EØS-avtalen hodebry.

– Hvis dette kommer i form av en toll, så er vi ikke med i EUs felles handelspolitikk. Og kommer det i form av en skatt, så er vi ikke omfattet av EUs skatteregime. Så de klassiske virkemidlene som kan brukes innenfor denne mekanismen er ikke omfattet av EØS-avtalen som sådan, sier Baumann.

Det vil likevel være mulig for Norge å løse dette ved å kopiere EUs ordning og få det bekreftet i en egen avtale, mener han.

Men hva om Norge ikke ønsker å være med på en karbontoll-ordning?

– Vi er en del av det indre markedet og vi selger våre varer uten hindringer og toll inn til EU. Men hvis de skulle innføre en karbontoll og Norge ikke var med på dette, da ville vi få en toll, og det kolliderer med grunntanken i EØS, sier Baumann.

– Bør nedprioriteres

En karbontoll må passe inn i EUs klimapolitikk. Det fordrer blant annet endringer i direktivet som regulerer kvotemarkedet. Kommisjonen har varslet forslag om også dette i første halvår 2021.

Karbontollens formål er å hindre karbonlekkasje, men EUs klimakommissær Frans Timmermans knytter den også direkte til avkarbonisering av industrien og energiomstilling. Han ga et innblikk i tenkningen rundt dette under tankesmien Bruegels konferanse 1. september, med stålproduksjon som eksempel.

– Tenk om vi kunne forvandle stålindustrien i løpet av 5-10 år til en industri som bruker hydrogen som energikilde. Vi kunne ha grønt stål. Hvis du så ville si, i Europa aksepterer vi bare grønt stål, så hvis du vil delta i vårt marked, må du også produsere grønt stål, eller du må betale et tillegg for karbonfotavtrykket til stålet du produserer… Jeg tror dette kan gjøres innen 5-10 år, men for å komme dit må vi støtte stålindustrien i mellomtiden, sa Timmermans.

Mange analytikere er skeptiske til om karbontoll-planen vil lykkes, gitt de mange hindringene. I tillegg til politiske og juridiske hindringer kommer tekniske utfordringer med utforming av ordningen. EU bør ikke sette dette for høyt oppe på listen over prioriterte tiltak i den grønne given, mener Georg Zachmann og Ben McWilliams i Bruegel.

Risikoen er stor for at karbontoll-ordninger blir et konfliktskapende tema som tar oppmerksomheten vekk fra resten av arbeidet med avkarbonisering av industri, skriver Berlin-tankesmien Agora Energiewende i sitt høringsinnspill til kommisjonen.

Dagens ordning med gratiskvoter fungerer relativt bra og kan videreføres med små endringer til i hvert fall 2030, mener Agora. De anbefaler at EU tar seg mer tid med å utvikle en ny løsning for å hindre karbonlekkasje.