Slik kan vi bedre måle politikkens klimaeffekter

Hvordan måler man klimaeffekten av et statsbudsjett? Hvor effektive er ulike virkemidler i klimapolitikken? Teknisk beregningsutvalg for klima har sett nærmere på bruken av økonomiske makromodeller i slike analyser.

Lastebil kjører forbi bomstasjon
Økonomiske makromodeller kan brukes i vurderingen av hvor effektive klimatiltak er. Her fra bomringen i Oslo. (Foto: Fredrik Hagen/NTB)

Norge har forpliktet seg til å redusere sine utslipp av klimagasser med minst 50 prosent i 2030 målt mot 1990, og det er viktig for norske myndigheter å ha kunnskap om hvor effektive ulike virkemidler i klimapolitikken er. For å undersøke dette trengs det gode modeller og metoder. Klimaloven sier at regjeringen skal redegjøre for utslippseffektene av statsbudsjettet.

Om artikkelen

Artikkelen er skrevet av: Knut Einar Rosendahl, Mette Helene Bjørndal, Taran Fæhn, Steffen Kallbekken, Anne Madslien, Erik Ø. Sørensen, Asgeir Tomasgard. Samtlige er medlemmer av Teknisk beregningsutvalg for klima. Rosendahl leder utvalget.

Teknisk beregningsutvalg for klima – TBU klima – har blant annet i oppdrag å foreslå metoder for å beregne klimaeffekt av statsbudsjettet og gi råd om hvordan metoder for tiltaks- og virkemiddelanalyser på klimaområdet kan forbedres. Utvalget ble oppnevnt i 2018 for en periode på to år. I 2020 ble oppdraget forlenget til 2023 samtidig som mandatet og sammensetningen av utvalget ble noe justert.

Utvalget har tidligere vurdert tiltaksanalyser, økonometriske metoder og partielle modeller, det vil si modeller som dekker en del av økonomien, for eksempel transportsektoren.

Bruken av makromodeller

En makromodell representerer hele økonomien til ett eller flere land. Makromodeller brukes av myndighetene i Norge og andre land til å analysere effekten av økonomisk politikk og annen politikk som påvirker økonomien i landet.

Modellene brukes også til analyser av klimagassutslipp. Utslipp av klimagasser er nært knyttet til økonomisk aktivitet, i første rekke bruk av fossil energi. En makromodell kan for eksempel brukes til å undersøke effektene av å øke CO2-avgiften: Hvordan påvirkes CO2-utslipp i ulike deler av økonomien og hva er de samfunnsøkonomiske konsekvensene?

I Norge brukes makromodeller til å utrede effekter av ny eller endret klimapolitikk, slik som økt CO2-avgift, støtteordninger og reguleringer. Beregning av kostnader ved å nå mål om utslippsreduksjoner og framskrivinger av klimagassutslipp er også viktige bruksområder.

Ofte kombineres makromodeller med andre metoder. Slike analyser er viktige for å undersøke i hvilken grad norske utslipp er på riktig kurs sammenlignet med forpliktelsene vi har overfor EU og i Paris-avtalen, og hvor stor innsats som gjenstår. Makromodeller kan også være nyttige for å analysere utslippseffekter av statsbudsjettet. I fortsettelsen kaller vi alle disse formålene for klimaanalyser.

Makro betyr stor, og på makronivå ser man på helheten i et system og hvordan delene virker sammen. Makromodeller er spesielt gode til å se på samspillet mellom husholdninger, bedrifter og offentlig sektor, eller mellom ulike næringer. Da kan man også fange opp indirekte, og kanskje utilsiktede, virkninger. Dette er spesielt viktig på klimaområdet ettersom mange av tiltakene for å redusere klimagassutslipp påvirker store deler av økonomien. Noen makromodeller kan også si noe om hvordan husholdninger med ulik inntekt eller bosted påvirkes, eller hvordan lokal luftforurensning, og dermed folks helse, påvirkes.

Det siste året har utvalget beskrevet norske makromodeller og vurdert hvor godt egnet modellene er til klimaanalyser. Vi har også sett på modellene som brukes i våre naboland. Resultatene er beskrevet i en rapport som ble levert til Klima- og miljødepartementet høsten 2021.

Seks makromodeller har blitt vurdert

Vi har sett nærmere på seks norske makromodeller, der enkelte brukes til klimaanalyser i dag, mens de øvrige brukes til andre formål. De sistnevnte er tatt med fordi de har egenskaper som er relevante for å forbedre eller supplere de andre modellene. De seks modellene dekker alle hovedtypene av makromodeller som er vist i figuren nedenfor (se Boks 1 for detaljer).

I korthet skiller generelle likevektsmodeller seg fra makroøkonometriske modeller på følgende måte: De førstnevnte beskriver en økonomi som er i likevekt, for eksempel etter at økonomien har fått tid til å tilpasse seg ny politikk eller andre ytre påvirkninger på økonomien. Arbeidskraft og realkapital er som regel fullt utnyttet, og brukt i de sektorene der de gir størst avkastning. Noen dynamiske generelle likevektsmodeller (DSGE) og flere makroøkonometriske modeller tillater at slike “sjokk” kan gi arbeidsledighet og konjunktursvingninger. Førstnevnte modeller er i stor grad basert på økonomisk teori, mens sistnevnte i større grad baserer seg på historiske sammenhenger. Hybridmodeller kombinerer makroøkonomiske modeller med egenskapene til mer detaljerte partielle modeller på ulike vis.

Følgende modeller er vurdert av utvalget:

  • SNOW-NO er en generell numerisk likevektsmodell (CGE) for Norge med hybride egenskaper, som forvaltes av SSB og Finansdepartementet. Modellvarianten SNOW-GLO er en global modell der Norge inngår som en av regionene.
  • GRACE-Nor er en global CGE-modell der Norge inngår som en av regionene. Modellen forvaltes av CICERO Senter for klimaforskning.
  • REMES er en CGE-modell for Norge, der landet er delt inn i fem regioner. Modellen er utviklet med sikte på kobling til en energisystemmodell, og kan da kalles en hybridmodell. Den forvaltes av SINTEF og NTNU.
  • NOREG er en CGE-modell for Norge med mulighet for høy regional oppløsning. Modellen forvaltes av Transportøkonomisk institutt, Vista Analyse, Menon Economics og SSB.
  • KVARTS er en makroøkonometrisk modell som forvaltes av SSB og brukes aktivt av NAV og Finansdepartementet.
  • NORA er en aggregert, dynamisk-stokastisk generell likevektsmodell (DSGE) som forvaltes av SSB og brukes aktivt av Finansdepartementet.

Utvalget startet med å definere kriterier for hva en god modell bør dekke. Noen grunnleggende kriterier er at modellene må inkludere utslipp av klimagasser på et tilstrekkelig detaljert nivå og at de har en god beskrivelse av husholdningenes og bedriftenes atferd, slik at man kan fange opp endringer i aktivitet som påvirker utslipp. Modellene er vurdert opp mot våre kriterier.

Forbedringsmuligheter i modellene

Siden modellene er utviklet for ulike formål, er det varierende hvor godt de skårer på kriteriene. Bare tre av de seks norske makromodellene som ble vurdert, inkluderer utslipp av klimagasser i dag. Utvalgets vurdering er at SNOW-NO har en god dekning av utslippskilder og klimagasser, og er bedre egnet enn de andre modellene til å analysere effekter av virkemidler i Norge. Denne modellen brukes allerede som verktøy for å dekke deler av myndighetenes behov.

Likevel er det interessante egenskaper ved flere av de andre modellene som er vurdert. GRACE-Nor (og SNOW-GLO) kan brukes til å studere effekter på norsk økonomi av endringer i utenlandsk klimapolitikk og effekter av norsk politikk på utslipp i utlandet, mens NOREG og REMES kan belyse regionale fordelingseffekter av nasjonal politikk. Den politiske debatten om hvordan økt CO2-avgift kan slå ut ulikt mellom by og land illustrerer behovet for mer kunnskap om slike virkninger. KVARTS er utviklet med sikte på analyser på kort sikt og kan blant annet belyse omstillingskostnader. NORA er en mer aggregert modell som også kan fange opp at aktørenes atferd påvirkes av forventninger om framtiden.

Et fellestrekk ved de fleste makromodellene som brukes i klimaanalyser, er at mulighetene for å redusere utslipp i de enkelte næringene stort sett er representert ved noen sentrale parametere i modellen. Disse parameterne bestemmer i hvilken grad endrede priser på innsatsfaktorer (for eksempel økt pris på fossil energi som følge av CO2-avgift) påvirker sammensetningen av innsatsfaktorer (for eksempel substitusjon mot arbeidskraft, kapital og/eller annen energi).

Tilsvarende er husholdningenes etterspørsel som regel representert ved parametere som bestemmer hvordan priser påvirker sammensetningen av forbruket. Størrelsen på disse parameterne er helt sentrale for hvor stor den beregnede utslippseffekten er av for eksempel en CO2-avgift, og det varierer hvor godt grunnlag man har for å tallfeste parameterne.

Modellene gir typisk lite informasjon om hvilke konkrete teknologiendringer som skjer. Dette kan av og til gjøre det vanskelig å tolke modellresultatene, og teknologisprang fanges ikke opp med mindre modellbrukeren gjør eksplisitte grep. På den andre siden gjør dette at modellene ikke er bundet til konkrete teknologier som modellbrukeren legger inn i modellen.

Danmark bruker betydelige ressurser på makromodeller til klimaanalyser

Utvalget har også sett på modeller i andre land, og funnet mange likhetstrekk. Et unntak er hvordan teknologivalg håndteres i de to danske modellene IntERACT og GreenREFORM. Disse henter data fra såkalte teknologikataloger som inneholder kostnadsdata og -prognoser for mange utslippsreduserende teknologier. I SNOW-NO er noe lignende gjort for blant annet privattransport, der det skilles mellom elbiler og fossilbiler. Ved bruk av REMES kan teknologivalg identifiseres når den koples til en energisystemmodell.

Slike hybride tilnærminger, med mer eksplisitt modellering av teknologier, er spesielt relevante på områder der det kan forventes rask teknologisk utvikling. Dette er noe utvalget vil se nærmere på når vi skal komme med forslag om videreutvikling av det norske modellapparat. I den ferske rapporten gir vi også vurderinger av hvordan forventninger kan håndteres, peker på behov for forbedringer i datagrunnlag og -dokumentasjon og ser nærmere på hvor godt ulike næringer er representert i modellene.

Veien videre – fra kartlegging av modeller til råd om metodeutvikling

I rapporten har vi pekt på noen muligheter for videreutvikling av makromodellene, både generelt og for enkeltmodeller. Det er ikke gitt at alle klimaanalyser bør dekkes av makromodeller. Utvalget har tidligere vurdert tiltaksanalyser, økonometriske metoder og partielle modeller, det vil si modeller som dekker en del av økonomien, for eksempel transportsektoren.

Neste skritt for utvalget vil derfor være å vurdere det samlede metodeapparatet, inkludert rollefordelingen mellom partielle modeller og makromodeller, for å kunne gi anbefalinger om videreutvikling av konkrete modeller og metodeapparatet som helhet. Målet er at myndighetene skal ha tilgang til enda bedre verktøy for å vurdere klimaeffekten av budsjettet og for å anslå kostnader og fordelingseffekter av virkemidler i klimapolitikken.