Det tar tid før etablerte interesser erkjenner at verden har forandret seg. Når omgivelsene endres, må politikken justeres i tråd med de nye realitetene. Det smerter. Men det er nødvendig.

Norsk petroleumspolitikk er moden for en revisjon i lys av klimapolitikk og dyptgripende endringer i markedsforholdene der det viktigste stikkordet er skiferoljen i USA.

Selskaper som Statoil, Shell, BP og Total tar klima- og energiomstillingen på et helt annet alvor nå enn for et par år siden. Internt i oljesektoren virker det som om de store europeiske oljeselskapene har kommet ganske langt i erkjennelsen av at verden ikke er som før. Om de gjør store endringer i egen forretningsmodell, gjenstår likevel å se.

Denne teksten er en lett omarbeidet versjon av en artikkel i rapporten Oljeskatten i energiomstillingens tid som Norsk Klimastiftelse nylig har utgitt. Rapporten ble presentert på et frokostmøte i Bergen 1. desember.

I Norge er det rimelig tydelig at Norsk Olje og Gass og Olje- og energidepartementet er bakpå i sin virkelighetsoppfatning. Trolig baserer en rekke selskaper og virksomheter i oljeklyngen seg også på foreldete analyser. At mindre aktører henger etter er ikke så rart, men det er bekymringsfullt at oljeklyngens makthavere – Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet og Norsk Olje og Gass – ikke hjelper bransjen til en realitetsorientering. Olje- og energiminister Tord Lien kjører på som før – med storstilt petroleumsproduksjon i Barentshavet til etter midten av århundret som mål.

Egentlig trengs en ny stortingsmelding, som tar inn over seg endringene som har skjedd siden Ole Borten Moe presenterte sitt evangelium om «En næring for framtida» i 2011. Det kunne lagt grunnlag for en ny og bred debatt.

Borten Moes stortingsmelding var på mange måter ute av takt med oppdatert kunnskap alt da den kom – den forholdt seg ikke til klimapolitikk.

I årene som har gått siden meldingen ble presentert, er mye forandret. Forutsetningene for politikken er endret. Dette handler ikke om små og ubetydelige detaljer, men om de viktigste spørsmålene knyttet til petroleumsnæringens fremtid.

Forutsetning nr. 1: Markedet for olje og gass vil vokse inn i evigheten

Det er en svært viktig premiss i den dominerende tenkningen om utviklingen i energifeltet at etterspørselen etter olje og gass vil fortsette å vokse i overskuelig fremtid. I alle de store oljeselskapenes fremtidsscenarier – og i IEAs hovedscenario – er dette forventningen som presenteres. Ola Borten Moes oljemelding fra 2011 er et dokument som tar dette for gitt. Det vises kurver som peker oppover, uten at det problematiseres at dette forutsetter at klimapolitikken mislykkes.

Men er det så opplagt at etterspørselen vil øke? Svaret er nei. Den viktigste årsaken heter klimapolitikk. Alle som aksepterer klimavitenskapen, erkjenner samtidig at karbonbudsjettet setter grenser for hvor mye kull, olje og gass som kan brennes. Fordelingen mellom de ulike fossile energikildene vil påvirke mye, men det er altså ikke slik at verden kan fortsette å brenne fossil energi i samme takt som hittil. Ingen vet når klimapolitikken vil strammes til så mye at effekten virkelig setter inn. Men å legge til grunn at etterspørselen vil vokse i tråd med en utvikling som leder mot oppvarming på omkring fire grader er uansvarlig, både med tanke på klima, og med tanke på risikoen det innebærer at verdens land faktisk kan tenkes å føre en politikk som reduserer utslippene og dermed etterspørselen etter fossil energi.

Siden den rødgrønne regjeringens oljemelding ble presentert i 2011, har det skjedd store forandringer i det man kan kalle «mainstream»-oppfatningen om klimapolitikk og karbonrisiko. Store institusjonelle investorer og viktige aktører innen finans og økonomi, tenker og agerer fundamentalt annerledes rundt disse problemstillingene nå enn for noen år siden. Den britiske sentralbanksjefen Mark Carneys tale høsten 2014 er et potent eksempel.

Denne endringen – vekten på klima- og karbonrisiko innen økonomi og finans – er så langt oversett i utøvelsen av norsk petroleumspolitikk.

Forutsetning nr. 2: Prisen på olje og gass vil gradvis øke og gjøre nye utbygginger lønnsomme

Denne læresetningen bygger på en slags naturlov. De billigste og enklest tilgjengelige ressursene utbygges først, og derfor vil det gradvis bli dyrere og vanskeligere å utvinne ny olje og gass. Sammenholdt med forutsetning nr. 1 – om evig etterspørselsvekst – gjør dette at oljeland og oljeselskaper vil tjene penger på å gå dypere under havbunnen og lenger oppunder iskanten.

Denne logikken er en helt avgjørende del av begrunnelsen for å satse store summer av fellesskapets midler for eksempel på oljeleting i Barentshavet eller andre steder der ressursene er kostbare og utilgjengelige. Den er bærende i tenkningen i Ola Borten Moes oljemelding, og som underliggende argument for Olje- og energiminister Tord Liens videreføring av Borten Moes politikk.

Men er dette lenger gyldig? Svaret er nei – og den viktigste forklaringen ligger i USAs skiferrevolusjon. Skiferoljens forretningsmodell er grunnleggende annerledes enn i tradisjonell oljeproduksjon. Det som kjennetegner for eksempel store offshore olje- og gassprosjekter er lang ledetid fra beslutning til produksjon, og store kapitalinvesteringer knyttet til hver enkelt utbygging. Produksjonen er lite fleksibel når den først kommer i gang, og derfor lite sensitiv for prisendringer. Man skrur ikke av når produksjonen er oppe og går. Investeringene er gjort. Det vil være dyrere å stenge enn å produsere så lenge driftskostnadene dekkes.

Skiferoljen er fundamentalt annerledes. Der er ledetiden kortere, og aktørene er flere. Derfor reagerer den raskt på prissignaler både opp og ned. En investering i et nytt borehull vil allerede kunne gi produksjon om noen måneder. Lave priser vil derfor bety at mange prosjekter skrinlegges. Kommer prisene opp, vil aktiviteten raskt følge etter. Skiferoljen får dermed stor betydning for prisdannelsen i oljemarkedet. Den representerer et strukturelt skifte. Den amerikanske prærien blir som en fender mot store prishopp. Fordi mye av skiferoljen ligger i kostnadsspennet mellom 60-80 dollar, vil dette kunne bli et nytt pristak. I utvinningen av skiferolje er det dessuten gjort betydelige teknologiske fremskritt, som også bidrar til å presse kostnadene raskere ned.

Den som vil lese mer om dette, kan studere talen BPs sjeføkonom Spencer Dale holdt i oktober 2015.

I tillegg har skiferoljen selvsagt store geopolitiske implikasjoner. Den flytter makt fra Saudi-Arabia til et mylder av store og små aktører i USAs oljesektor. En instruktiv forklaring på hvordan dette foregår, kan leses i en kronikk USAs tidligere sentralbanksjef Alan Greenspan skrev i FT i februar 2015.

Forutsetning nr. 3. Olje og gass vil i overskuelig fremtid dekke store deler av verdens energibehov

Dette er argumentet som kommer som svar på kritikken om at oljesektoren ignorerer klimapolitikk. Ja, det er riktig at verden vil trenge olje og gass lenge, og i store kvanta. Det er naivt å tro at oljekranene kan skrus av i morgen. Samtidig er det uansvarlig å overse risikoen som ligger i kombinasjonen mellom teknologisk endring og forsterket klimapolitikk – ikke minst når vi ser noen tiår frem i tid. Den norske politikken for å redusere utslipp i transportsektoren frem mot 2030 er et godt eksempel. Skal Norge nå sine klimamål, må elektrisitet, biodrivstoff og hydrogen overta for fossile oljeprodukter i et betydelig omfang – både i privatbiler, i større kjøretøyer, og til sjøs. Uten at noen foreløpig har satt tallfestede mål, snakker vi i grove termer om en halvering av de norske transportutslippene på 15 år.

Dette forutsetter teknologisk innovasjon og politikk som støtter opp under endringsprosessene. Norge er ikke alene om å strekke seg i denne retningen. I Kina ble det solgt omkring 135.000 elbiler de ni første månedene i 2015. Det er en dobling målt mot samme periode i 2014. I Paris ble det sist uke lansert et elbil-initiativ som Storbritannia, Norge, Nederland, Tyskland og California står sammen om. I Norge går investoren Øystein Stray Spetalen sammen med Reitan-gruppen for å bygge hydrogen-stasjoner.

Motkreftene er mange og sterke, men å berolige seg med at det meste blir som før, er arrogant strutsepolitikk. Batterier og hydrogen kan over et par tiår ta vekk mye oljeetterspørsel i transportsektoren. Det handler om disruptive teknologier som kan snu opp ned på mye.

For gassens vedkommende er utviklingen innen fornybar energi og mer desentrale energisystemer en trussel. Innen kraftproduksjon vil kombinasjonen av sol og batterier sette et langsiktig pristak for hva gassen er verdt. For tyskere og franskmenn gir det ingen mening å importere gass fra Norge eller Russland hvis solenergi og batterier gir billigere strøm.

For gass til oppvarmingsformål er effektivisering den viktigste trusselen. Det finnes en myriade av tiltak og teknologier som kan bringe forbruket ned. Det enkleste er tetningslister rundt vinduer og bedre isolasjon.

Både Statoil og IEA er ganske «bearish» på utsiktene for gassforbruket i Europa. I Ola Borten Moes oljemelding fra 2011 presenteres vekstprognoser som ligger skyhøyt over det som realistiske anslag tilsier nå. Det er opplagt at lavere etterspørsel i Europa vil påvirke rammene for Norge og andre gassleverandører.

Forutsetning nummer 4. Oljen og gassen gir store inntekter til statskassen og sikrer velstand og velferd

Historisk er dette opplagt riktig. På grunn av den høye og (lenge) stigende oljeprisen har Norge siden årtusenskiftet opplevd en enorm vekst i inntektene. Olje- og gassprosjekter som var utbygd på lave kostnadsnivåer sørget for at det ble skyflet store volum penger inn i statens kasse. Når kostnaden ved å hente opp et fat olje er 10-20 dollar og prisen er 100, sier det seg selv at lønnsomheten er formidabel.

En god stund fortsatt vil de «gamle» oljeprosjektene gi store inntekter. Pengemaskinene i Nordsjøen vil levere, selv om lønnsomheten selvsagt er annerledes på 50 dollar fatet enn på 100. Dette er likevel grunnrentehøsting med gode marginer.

Helt annerledes er det med nye prosjekter der break even er fra 50-60 dollar fatet og oppover. Med Johan Sverdrup som unntak, er dette tilfellet for så godt som alle utbyggingsprosjekter som er underveis. Norsk oljesektor har derfor et stort lønnsomhetsproblem.

Lavere aktivitet i bransjen vil helt klart lede til kostnadsreduksjoner, men norsk oljesektor er ikke alene om å være på kostnadsjakt. I alle verdens oljeprovinser streves det nå med å bringe kostnadene nedover. De gode tidene med høye priser ga muligheter for å ta ut store marginer for alle service-sektorene som omkranser oljenæringen. Nå er dette slutt for denne gang.

For den norske staten er spørsmålet hvor mye grunnrente som er å hente, altså hvor mye penger petroleumsutvinningen bringer til statskassen etter at alle kostnader er betalt. Uten grunnrente gir ikke oljeutvinning noen mening. Hvis kostnaden ved å få opp et fat olje er 50 dollar og prisen er på samme nivå, blir det ikke noe grunnrente. I en slik situasjon kan ny oljevirksomhet bidra til aktivitet og arbeidsplasser, men ikke være noen melkeku der store volum penger havner i Oljefondet.

Derfor er det ikke sånn at oljeaktivitet umiddelbart betyr at staten blir rikere og at nye prosjekter sikrer velferden. Tvert imot kan mange prosjekter ende med å tappe staten for verdier. Staten betaler sin andel i nye oljeprosjekter gjennom skattesystemet. Jo mer det investeres, jo større skattefradrag har selskapene. Staten reinvesterer dermed oljeinntekter i ny oljeproduksjon med håp om fremtidige inntekter.

Med utsikter til lave priser og dermed lav grunnrente, ryker forutsetningen om at nye olje- og gassprosjekter vil sikre staten store inntekter. I nye områder uten eksisterende infrastruktur vil kostnadene være høye, og tidsperspektivet er langt. Investeringer som gjøres i det nærmeste tiåret skal tjene pengene sine fra 2030 og fremover.

Oppsummert: Petroleumspolitikken skriker etter en gjennomgang. Det trengs en realitetsorientering. Kunnskapsgrunnlaget er annerledes nå enn for fire-fem år siden. Det er politikernes jobb å sørge for å justere kursen i tråd med realitetene. Å lukke øynene for endringene som har skjedd – og skjer – i omgivelsene er uansvarlig.