Kullet fases ut i Europas to største økonomier: Hvordan veies kostnader mot “rettferdig omstilling”?

Selv om kull har hatt et midlertidig oppsving i Storbritannia og Tyskland i høst som følge av energikrise og høye strømpriser, ligger de langsiktige planene fast. Kullet skal bort som et viktig steg for å nå Paris-målene, skriver Guri Bang og Knut Einar Rosendahl.

NTB_d_O43o6aB9g_
Hvorfor går utfasingen av kull langsommere i Tyskland enn i Storbritannia? Arbeidere ved et kullkraftverk i Gelsenkirchen, Tyskland. (Foto: Thilo Schmuelgen/Reuters/NTB).

Utfasingen av kull fra Europas energisystem har skutt fart etter Paris-avtalen, og fikk ytterligere medvind etter klimamøtet i Glasgow. Storbritannia og Tyskland – Europas to største økonomier – har politiske vedtak på en sluttdato for kullkraft, henholdsvis 2024 og 2038. Storbritannia vedtok dette i 2015, mens Tyskland fattet vedtaket i 2020.

Hvorfor tar omstillingen så mye lengre tid i Tyskland? Det har vi forsket på, basert blant annet på 21 intervjuer med eksperter i de to landene, og her gir vi en smakebit av det vi har funnet.

Når kullet skal fases ut av en økonomi og et energisystem som har basert seg på denne energikilden i over hundre år, vil omstillingen berøre mange, inkludert kullindustrien, kraftprodusenter, regioner, bysamfunn, arbeidere og strømforbrukere. Selv om Storbritannia og Tyskland hadde ulike utgangspunkt når det gjelder hvor mange som jobbet i kullindustrien og på kullkraftverk da utfasingen ble diskutert og vedtatt (henholdsvis ca. 2500 og 25 000), fant vi at for begge ble særlig tre kryssende hensyn viktige i beslutningsprosessen.

Ulike varianter av markedsøkonomi

Forskningsprosjektet NorENS

Artikkelen er del av en artikkelserie fra NorENS, et forskningsprosjekt som gir råd om utviklingen av det norske energisystemet i lys av den europeiske energiomstillingen. Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd, med støtte fra Energi Norge, NVE, Statnett og Østfold Energi. NorENS ledes av NMBU, med Cicero, Det Danske Tekniske Universitet og Universitetet i Oldenburg som samarbeidspartnere.

For det første viser klimaforskningen at utfasingen av kull og andre fossile energikilder bør prioriteres høyt, og at det må skje raskt dersom de langsiktige klimamålene i Paris-avtalen skal nås. Både Storbritannia og Tyskland lente seg på forskningen da avgjørelsen om utfasing av kull ble tatt.

Men målsetningen om en hurtig utfasing av kull måtte balanseres opp mot to andre hensyn: Kostnadseffektivitet og en rettferdig omstilling. De to landene løste denne balansegangen på ulik måte, og vi undersøkte hvordan forskjeller i politiske og økonomiske institusjoner kan forklare denne ulikheten.

Storbritannia blir ofte karakterisert som en liberal markedsøkonomi,  preget av konkurranse i interaksjonen mellom samfunnets sentrale interessegrupper og staten. Omstilling i arbeidslivet kan skje raskt og styrt av markedssignaler, og innovasjon, arbeidslivskompetanse og industriell utvikling er markedsorientert. Storbritannia har i tillegg et valgsystem som fremmer majoritetsmakt for ett politisk parti i parlamentet, noe som gir flertallsregjeringer med stor gjennomføringskraft for sitt politiske program.

Tyskland blir ofte definert som en koordinert markedsøkonomi,  preget av velregulerte strukturer for samarbeid og representasjon mellom samfunnets sentrale interessegrupper og staten (ikke ulikt trepartssamarbeidet i Norge). Store interessegrupper blir systematisk integrert i beslutningsprosesser, noe som bidrar til å fremme kompromisser mellom arbeidsgivere, fagbevegelsen og staten. Tyskland har dessuten et valgsystem som fremmer koalisjons-samarbeid mellom politiske partier i parlamentet, og samarbeidsregjeringer som må finne kompromisser mellom ulike partiprogram.

Slike institusjonelle forskjeller skapte ulikheter i måten de to landene balanserte hensynene til kostnadseffektiv politikk og en rettferdig omstilling på når avgjørelsen om kullutfasing skulle tas.

Storbritannia – markedsløsninger og arv fra Thatcher

Storbritannia innførte en rekke markedsorienterte reformer i perioden 2008-2015 (se tidslinje i figur), som fikk konsekvenser for energimiksen i strømproduksjonen. Landets “Dash for Gas” på 1990-tallet hadde sørget for en oppbygging av gasskraftverk som erstattet mye av kullet. Fra 2010 økte andelen fornybar energi kraftig, mens kullet ble faset nesten helt ut innen 2020. Bare to kullkraftverk er fortsatt i drift, og vil bli stengt ned senest i 2024.

Markedsandeler i kraftmarkedet for kull, gass og fornybar i Tyskland og Storbritannia (kilde: BP, 2021) samt tidslinje for viktige hendelser i EU/internasjonalt, Storbritannia og Tyskland.

De politiske reformene som ble innført, hadde et distinkt markedsorientert design, hvor hensynet til kostnadseffektivitet ble satt i høysetet. Kullkraftverkene i Storbritannia var allerede gamle da politikkreformene ble innført, og forsøkene på å finne gode teknologiløsninger for karbonfangst og -lagring feilet.

Da krav fra EU om ny renseteknologi knyttet til luftforurensning kom på toppen, ble konkurransen mot gasskraft og fornybar energi tøff. Både gass- og fornybarindustrien fikk økende påvirkningskraft i omstillingsprosessen i takt med at de ble viktigere som energileverandører, mens den omvendte logikken gjaldt for kullindustrien. Fra 2013 ble det innført en nasjonal tilleggspris på toppen av prisen i EUs kvotesystem (Carbon Price Floor), noe som førte til at kullkraftverk raskt ble tatt ut av markedet simpelthen fordi de ikke lenger kunne konkurrere på pris.

Samtidig var det lite fokus på rettferdig omstilling da disse reformene ble utformet og vedtatt i Storbritannia. Regjeringen hadde reformforslagene ute på høringsrunder, og innførte generelle insentivordninger rettet mot grønn vekst og ny energiteknologi blant annet for å skape nye arbeidsplasser.

Det var ingen spesifikke kompensasjonsordninger rettet mot kraftverkseierne, regionene eller arbeiderne som ble taperne i omstillingen.Hovedansvaret for omskolering og omdisponering av arbeidskraft ble lagt til kraftselskapene. Rettferdig omstilling fikk, ifølge våre intervjuer, lite oppmerksomhet fordi kullindustrien allerede hadde mistet sin markedsmakt da klimapolitikken ble strammet til.

Flere av de vi intervjuet, pekte også på at kullindustrien og arbeiderbevegelsen hadde mistet politisk makt allerede på 1980-tallet da Thatcher-regjeringen tok i bruk harde virkemidler mot fagforeningene i kullindustrien. Ettervirkningene ble en avvikling av kullgruvedrift fram mot 2000, og en framvekst av gass som erstatter for kull. Regioner og bysamfunn lider til dels fortsatt av denne harde omstillingen, ifølge våre intervjuer.

Tyskland – mer vekt på rettferdig omstilling

I Tyskland ble derimot rettferdig omstilling et hovedfokus da kullutfasingen skulle besluttes. Regjeringen nedsatte en Kullkommisjon i 2018-2019 hvor et bredt spekter av interessegrupper var representert, inkludert kullindustrien, kraftverkseiere, regionale myndigheter, miljøbevegelsen, fagbevegelsen og akademia.

Kommisjonen forhandlet fram en kompromissløsning som alle partene kunne godta, og det ble lagt en plan for hvor fort utfasingen av kullkraft skulle skje og i hvilken rekkefølge kullkraftverkene skulle tas ut. Ikke minst ble det også lagt til grunn at 40 milliarder euro skulle utbetales i kompensasjon til berørte arbeidere, regioner og kraftverkseiere.

Dette kompromisset ble grunnlaget for påfølgende lovgivning i parlamentet, som spesifiserer og iverksetter kullutfasingen for perioden 2021-2038. Et viktig hensyn i denne prosessen var også, ifølge våre intervjuer, at de øst-tyske kullregionene som hadde gått gjennom en hard omstilling i kjølvannet av gjenforeningen i 1990, som førte til industridød, massearbeidsløshet og framvekst av høyreradikale bevegelser, skulle få en mer rettferdig omstilling denne gangen.

En rekke politikk-reformer i perioden 2008-2020 (se figur) ligger til grunn for beslutningen om å fase ut kullet i Tyskland, og felles for disse er at de i mindre grad enn i Storbritannia var markedsorienterte. Kostnadseffektivitet lå i bunn som et viktig prinsipp, men lovgivningene for å gi sterkere insentiver til fornybarindustrien, for eksempel, ble delvis balansert av subsidier til kullindustrien og strømprisavtaler til energiintensiv industri slik at markedseffektene for kull ble redusert.

Tyskland vedtok etter Fukushima-ulykken å fase ut kjernekraft, noe som også bidro til å beholde kullkraftverkene lenger i energisystemet. Mange tyske kullkraftverk hadde dessuten gjennomgått en modernisering på 2000-tallet, og dette forlenget levetiden til tyske kullkraftverk ytterligere sammenliknet med de britiske.

Med en ny tysk regjering på plass fra desember i år blir kompromissene forhandlet fram av Kullkommisjonen utfordret. Den nye regjeringen lover å «ideelt sett» fase ut kullet allerede i 2030, samtidig som fornybarandelen skal økes kraftig og gasskraft skal brukes som en overgangsteknologi  Dette må til for at Tyskland skal nå sitt mål om klimanøytralitet i 2045, men det betyr samtidig at nye forhandlingsrunder med partene i energisektoren blir nødvendig for å finne nye kompromissløsninger.

Lærdommer for kommende omstillingsprosesser

For å oppsummere, viser vår forskning at forskjeller i politiske og økonomiske institusjoner skaper ulike beslutningsprosesser som får store utslag på både tempo, kostnader og hensynet til rettferdighet i omstillingen av energisystemet i Europa.

Erfaringene fra Storbritannia og Tyskland kan brukes av beslutningstakere til å forstå hvordan institusjoner kan påvirke både prosess og tempo på utfasing av kull i andre land med mye kullkraft i Europa, for eksempel Polen. Erfaringene kan også brukes av beslutningstakere som skal designe andre energiomstillingsprosesser – for eksempel omstilling fra olje og gass. Energiomstilling med fokus på utfasing av fossil energi står på trappene i mange europeiske land de neste tiårene.