Grønt diplomati trenger grønn utenrikspolitikk. Diplomatiet er virksomheten som utøves i samsvar med retningslinjer definert i utenrikspolitikken. Det følger at diplomatiet bare kan være grønt dersom utenrikspolitikken selv er grønn.

Man kan skille mellom to spørsmål:

Ivaretar norsk utenrikspolitikk hensynet til bærekraftighet og særlig miljø på en klar og sammenhengende måte, noe som kan bety å gå imot egne kommersielle interesser?

Og, driver Norge et offensivt og sammenhengende diplomati i samsvar med denne politikken?

Grønn utenrikspolitikk

En grønn utenrikspolitikk innebærer at bærekraftig utvikling og særlig miljøhensyn integreres fullt ut i utenrikspolitikken.

Artikkelen er hentet fra rapporten «Slik kan Norge gjøre en forskjell», gitt ut av Norsk Klimastiftelse i juni 2015. Se flere artikler fra rapporten.

I snevrere forstand betyr det å gi miljøspørsmål høyere rang på den internasjonale dagsordenen. Det var slik Storbritannia i 1999 lanserte et initiativ om grønn utenrikspolitikk under Robin Cooks ledelse. Initiativet gikk særlig ut på å fremme klimaspørsmål, sammen med andre grenseoverskridende miljøproblemstillinger som tilgang til ferskvann og kjemikalieforurensning.

I en mer avansert versjon betyr grønn utenrikspolitikk å systematisk integrere bærekraftig utvikling og særlige miljøhensyn inn i de ulike sidene av utenrikspolitikken. Dårlig forvaltning av miljø- og naturressurser samt energisikkerhet har direkte konsekvenser for de mer tradisjonelle delene av utenrikspolitikken: konflikter, flyktningestrømmer, og økonomisk uro.

Perioden som etterfulgte vedtagelsen av Kyoto-protokollen (1997) var tydeligvis produktiv. På slutten av 90-tallet økte Forsvarsdepartementet i USA fokuset på miljøprogrammet i sitt eget budsjett. Daværende forsvarsminister William Cohen uttalte at miljøhensyn var avgjørende for utførelsen av Forsvarsdepartementets og Forsvarets oppgaver (1999).

Samme år utkom rapporten Environmental Diplomacy: The Environment and U.S. Foreign Policy, Challenges for the Planet, gitt ut av USAs utenriksdepartement. Den redegjør for innholdet i et amerikansk grønt diplomati. Boken The Greening of Foreign Policy utkom året etter (2000) og beskriver denne nye utviklingen i amerikansk og internasjonal politikk. 15 år senere er diskusjonen rundt integrasjon av miljøhensyn i utenrikspolitikken fremdeles aktuell, selv om nye sikkerhetsutfordringer har kommet i mellomtiden. Klima- og miljøendringer er beskrevet av lederen for Forsvarsdepartementet som en økende trussel for USAs nasjonale sikkerhet (forsvarsminister Panetta, 2012), og USAs forsvarsdepartementet fortsetter å støtte initiativer for grønn energi. Siste eksempel er Det Hvite Hus’ utgivelse av rapporten The National Security Implications of a Changing Climate (20. mai 2015) hvor det ble gjentatt at klimaendringene utgjør en alvorlig trussel mot global sikkerhet og en umiddelbar risiko for USAs sikkerhet som Forsvarsdepartementet må fortsette å jobbe med.

Det er vanskelig å fastsette en systematikk i hvordan miljøhensyn integreres i de ulike delene av utenrikspolitikken. Man kunne for eksempel tenke seg å etablere noen standardiserte mekanismer som sikrer at regjeringen innfører en systematisk miljøkonsekvensutredning av sin utenrikspolitikk. Idéen har allerede vært drøftet i amerikanske miljøer.

Hvor grønn er Norges utenrikspolitikk egentlig?

I Norge er regjeringen Solbergs syn uttrykt på denne måten: «I miljø-, utviklings- og utenrikspolitikken vil regjeringen fremme en bærekraftig utvikling» (pkt. 5.1.1, St. Meld 2 (2013-2014)). Å plassere bærekraftig utvikling i sentrum av utenrikspolitikken kunne skrive seg inn i den mer avanserte versjonen av den grønne utenrikspolitikken beskrevet ovenfor. Likevel ser det ut som diskusjonen foreløpig er begrenset til klimaspørsmål og ren energi.

Man må derfor gå tilbake til Refleks-prosjektet, i rapporter for perioden 2006-2009 og 2010-2013, for å finne den mest utfyllende beskrivelsen av norsk utenrikspolitikk i senere år, inkludert miljø- og energiaspekter. St. meld. nr. 15 (2008-2009), med tittel Interesser, ansvar og muligheter – hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk definerer noen hovedprinsipper som bør legges til grunn. Uttrykket grønn utenrikspolitikk er ikke tatt i bruk i meldingen. Likevel definerer dokumentet en nokså klar ramme for hva Norge som «en klimabevisst energinasjon» (pkt. 15.1), gjør og bør gjøre innenfor energi- og miljøpolitikk internasjonalt.

Norge er, som Janus og sine to ansikter, i møte med et dilemma: stor eksportør av olje og gass på én side, og vannkraftnasjon på en annen side. Jonas Gahr Støre henviser til dette dilemmaet i sin bok Å gjøre en forskjell (2008, ss.59-60). Måten å løse dilemmaet på blir, ifølge ovennevnte stortingsmelding, å fremme de beste løsningene på begge sider: avkarbonisering av olje- og gassnæringen, og videreutvikling av energiproduksjon basert på fornybare energikilder.

Norge kan oppnå stor verdiskaping gjennom disse to sektorene som begge tjener norske og internasjonale interesser. Samtidig skal Norge fortsette sitt engasjement i internasjonale klimaforhandlinger, forsterke integrering av klimahensyn i forvaltningsreglene for Statens pensjonsfond utland, og fortsette å bidra til at utviklingsland med petroleums- og vannkraftressurser utnytter disse «på en ansvarlig og bærekraftig måte».

Slik fremmer Norge noe som jeg velger å kalle en lavkarbon utenrikspolitikk, og søker å finne balansen mellom sine roller som klimapådriver og petroleumsnasjon.

Prioriteringer kan variere mellom de to siste regjeringene og man kunne ønske en klarere og mer sammenhengende formulering fra regjeringen Solberg, noe som fremdeles kan komme. Likevel ser hovedlinjene ut til å bygge på en konsensus om en lavkarbon utenrikspolitikk.

Intensjonen med dette innlegget er dermed å sette fokus på måten utenrikspolitikken er iverksatt – dvs. diplomatiet – og stille spørsmål om ambisjonsnivå i det, fordi et godt gjennomtenkt og gjennomført grønt diplomati er avgjørende for at Norge faktisk bidrar til det globale grønne skiftet.

Grønt diplomati som sentralt virkemiddel

Interessant nok har begrepet grønt diplomati blitt mer populært enn grønn utenrikspolitikk. Diplomati er kanskje et begrep som er lettere å forholde seg til for de fleste, men la oss beholde skillet mellom de to.

Grønt diplomati setter fokus på arbeidsredskapet og måten utenrikspolitikken fremmes i internasjonale forhandlinger og ved representasjon i andre stater eller ved internasjonale organisasjoner. Det er diplomatene og forhandlingsteamene som sørger for at norsk utenrikspolitikk blir en realitet og reflekteres i avtaletekstene.

Mye er avhengig er deres innsats, engasjement, men også de definerte retningslinjene som de må følge. Grønt diplomati krever strategisk planlegging, kunnskap og satsing.

En måte for Norge å gjøre en forskjell og bidra til det globale grønne skiftet er derfor å iverksette et offensivt og koherent grønt diplomati som er egnet til å ivareta en lavkarbon utenrikspolitikk.

Et offensivt grønt diplomati

Den mest direkte måten å bruke grønt diplomati på skjer i forbindelse med inngåelsen av miljø- og energirelaterte internasjonale avtaler og ved representasjon i internasjonale organisasjoner. At Norge søker å oppnå gode og konkrete resultater, bidrar direkte til omstillingsprosessen globalt. Multilaterale avtaler er viktig i denne sammenheng fordi de bidrar til like rammevilkår og forpliktelser mellom statene. Det er noen åpenbare eksempler: FNs klimatoppmøte, endringer i Londonprotokollen i forbindelse med transport og lagring av CO₂, forsøk på å få avsluttet Doha-runden som startet i 2001 i WTO med gode løsninger for handel med miljøvarer og tjenester.

En mer indirekte, men like viktig måte å lykkes med grønt diplomati på, er gjennom en systematisk integrasjon av miljø i andre dimensjoner av diplomatisk arbeid. Dette arbeidet kan ta ulike former, ofte gjennom dialog med andre stater. Som Robin Cook sa i 1999: “I want our embassies to make the environment a central part of their dialogue with their host governments.”

Slik bygges internasjonal konsensus og allianser. Som påpekt i boken Norge og det nye verdenskartet (2013), må Norge bli bedre kjent med de nye kommende stormakter (Kina, India, Sør-Korea, Brasil, mv) fordi de kommer til å sette sitt preg på den internasjonale energi- og miljødagsorden.

Norge er ikke med i G8 eller G20, men har talestol i andre internasjonale og regionale organisasjoner. Norge har stor innflytelse i FNs havrettskonvensjonen UNCLOS. Norges rolle i Arktisk Råd er avgjørende for forvaltning av naturressurser i nordområdene. Norge har mulighet til å påvirke utforming av nye bærekraftig utviklingsmål (SDGs) på FN-nivået etter at Tusenårsmålene går ut i 2015.

Et annet satsingsområde bør være systematisk å ivareta hensyn til bærekraftighet og miljø i andre avtaleforhandlinger. Dette krever kunnskap og god koordinering mellom fagdepartementene. For eksempel inngår Norge en rekke bilaterale handels- og investeringsavtaler hvor miljø- og energispørsmål er inkludert. Innholdet i disse avtalene kan bidra til å sette standarden internasjonalt. Det samme gjelder fastsettelse av gode tekniske standarder (f.eks. i oljeutvinning) eller avtaleklausuler som senere blir tatt i bruk globalt. Og så kommer investeringer og bistandspolitikk hvor Norge har vist at instrumenter som Statens pensjonsfond utland (Oljefondet), eller Norads Olje for utvikling og Ren energi-initiativer har lang rekkevidde. Disse gir Norge påvirkningskraft og ansvar.

En mer offensiv linje kunne være å ha strenge retningslinjer i samsvar med en klar grønn eller lavkarbon utenrikspolitikk. Det krever at man bruker de tradisjonelle kanalene godt, men også er kreativ og aktiv overfor internasjonale aktører, samt evner å forutse nye utviklingstrekk for å kunne påvirke dagsorden.

EU har vært en pådriver på dette området de ti siste årene. EU lanserte i 2003 et initiativ kalt «Green Diplomacy Network», som ble vedtatt i Det europeiske råd i Thessaloniki i juni samme år og som har eksistert siden det. Initiativet bygger på integrasjonsprinsippet, dvs. integrasjon av miljøhensyn på alle politikkområder, inkludert i EUs eksterne politikk. GDN er et fleksibelt nettverk av nasjonale og EU-diplomater og ledes av EUs felles utenrikstjeneste (EEAS). GDN sørger for at EUs miljømål blir bedre integrert i diplomatiets praksis. Med blikket innrettet mot FN-klimatoppmøtet i slutten av 2015, har EU og EEAS mest brukt “EUs klimaendringsdiplomati” (EU Climate Change Diplomacy) siden 2011. EU har utgitt flere refleksjonsnotater om tema: «Towards a renewed and strengthened European Union Climate Diplomacy” (juli 2011) og “EU climate diplomacy for 2015 and beyond” (2013). Disse ble godkjent av Det europeiske råd som trakk konklusjoner om EUs klimadiplomati i juni 2013.

I disse dokumentene skisserer EU en veiledningsstrategi på tre plan og bestemte seg for å etablere en «verktøykasse for EUs klimadiplomati». Fokuset er innrettet mot klima, men det er verdt å notere at EU «understreker» at energiforsyningssikkerhet bør være en del av EUs klimastrategi. Veikartet for energiunion som ble presentert av Kommisjonen 18. mai 2015 definerer energidiplomati som en av de tre hovedinstrumentene i strategien.

Et sammenhengende grønt diplomati

Å forbli koherent er kanskje det mest krevende. Det blir ofte spørsmål om interesseavveining og arbeidsmetoder.

For å begynne med interesseavveiningen. Statene har ofte en tendens til å blande grønt diplomati og internasjonalt salg av nasjonale grønne løsninger. Det samme gjelder bistandspolitikk og investeringer, også tilgang til ressurser. Et ferskt eksempel er Frankrike som er vertskap for FNs kommende klimatoppmøte. Til tross for sitt forsøk om å bygge grunnlag for en avtale i Paris, glemmer ikke den franske regjeringen å sikre markeder for sine produkter internasjonalt parallelt med forhandlingene.

Det franske utenriksdepartement kunngjorde 21. mai 2015 at «som del av forberedelsene til klimatoppmøtet» har det franske bistandsbyrået (Agence Française pour le Développement) og Foreningen for fornybar energi undertegnet en partnerskapsavtale hvor målet er å fremme fransk ekspertise i fornybarsektoren, og at dette er «avgjørende for å lykkes med energiomlegging i utviklingslandene». Norge har også mange gode grønne løsninger å tilby internasjonalt som, naturligvis, må forsvares: kanskje den reneste petroleumsproduksjonen i verden, kraftproduksjon basert på fornybare energikilder, miljøvennlig shipping, grønne teknologier og kunnskap, og så videre.

Dilemmaet mellom petroleums- og fornybarnæringene har ellers allerede vært påpekt.

For å være sammenhengende må et grønt diplomati ha åpenbare mål: det skal være mulig raskt å identifisere miljø- og energiprioriteringene i norsk utenrikspolitikk. Det man kan etterlyse, er klarere politiske retningslinjer og mekanismer. Politiske retningslinjer er viktig fordi utenrikspolitikken må være demokratisk, den må sikre at diplomater ikke går utover sitt mandat.

Et sammenhengende grønt diplomati er også et diplomati som er gjennomførbart. Det er ikke meningen at Utenriksdepartementet og norsk utenrikstjeneste skal satse på alt og i alle retninger. Tvert imot bør et sammenhengende diplomati holde fokus og følge noen klare retningslinjer som må etableres. Man må blant annet sørge for sammenheng mellom multilaterale og bilaterale diskusjoner. For eksempel har et positivt resultat fra EUs Green Diplomacy Network vært å etablere en viss «kultur» hvor elementer fra multilaterale avtaler blir mer systematisk integrert inn i bilaterale avtaler.

Det er bare 110 år siden Norge fikk sitt eget diplomati (1905), men det skal ikke stå i veien for å ha ambisjoner og visjoner. Å danne et offensivt grønt diplomati betyr ikke at Norge skal opptre som en miljøaktivist, grønn imperialistisk makt eller salgsrepresentant for sine selskaper. Det gjelder å gjøre bevisste og strategiske valg. Det gjelder å forvalte disse valgene systematisk og på en sammenhengende måte. Det gjelder å opptre innenfor et klart mandat, med gode rutiner og kunnskap.