I 2023 kom det ut to offentlige utredninger med relevans for det grønne skiftet i Norge, som kom til to nokså ulike konklusjoner om hvilken rolle kommunene bør spille i arealspørsmål.  

• Først Energikommisjonen, som la opp til at kommunene bør ha større frihet til å forenkle saksgang og få i gang energiproduksjon, for eksempel vindkraft, raskt.  
• På høsten kom Klimautvalget 2050 og problematiserte at kommunene allerede har for mye innflytelse – fordi natur bygges ned raskt.

Og 2024 hadde knapt kommet i gang før NRK begynte å dokumentere naturtap i den mye omtalte nettsaken «Norge i rødt, hvitt og grått» og TV-serien «Oppsynsmannen».  

Vi snakker med

Gro Sandkjær Hanssen er forsker ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet og professor i by- og regionplanlegging ved NMBU.

Norge skal både gjennomføre et grønt skifte og samtidig bruke minst mulig nytt areal. Mange av premissene for det grønne skiftet legges i regjeringskvartalet. Men det er ute i kommunene landets arealer disponeres. Samtidig er det knapt noe som skaper mer betent konflikt i norsk politikk enn arealbruk, spesielt når statlige etater blander seg i hvordan kommunene forvalter «sitt» areal.  

Finnes det en smartere måte å organisere dette på? Vi hører med ekspert på arealpolitikk og medlem av Klimautvalget 2050, professor Gro Sandkjær Hanssen.

<2°C: – Helt først, hvorfor har vi løst det på denne måten, hvorfor har kommunene så mye makt over arealbruken? 

Gro Sandkjær Hanssen: – Det kommer av at vi i Norge, som i mange andre land, har et flernivådemokrati. Altså vi har organisert oss i flere forvaltningsnivåer, og har folkevalgte representanter på hvert nivå. Det er ganske vanlig å løse det slik, men balansen mellom de ulike nivåene varierer litt fra land til land. Norge har for eksempel et av de mest desentraliserte arealbeslutningssystemene, og deri ligger hovedspenningen på akkurat dette feltet. 

Kommunens faste grep om arealet

– Det må du forklare. Hva er det vi gjør som er så spesielt? 

– Vi har desentralisert myndighet og makt til å ta beslutninger over arealbruk helt ned til kommunenivå. I andre land ligger den makten gjerne på regionalt eller subregionalt nivå, altså nivåer høyere enn kommunenivået. Og sett i forhold til Sverige, gir den norske plan- og bygningsloven mer myndighet til kommunene, med mindre nasjonale restriksjoner enn Sverige. 

– Staten har rett og slett mindre den skulle ha sagt i arealsaker? Men det henger vel sammen med at kommunene står sterkt i Norge generelt sett? 

– Ja, men det kommunale selvstyret er spesielt sterkt på dette området. Vi har kommunalt selvstyre også i andre sektorer, skole, eldreomsorg, vann og avløp og så videre. Men der er det vanligere med strengere nasjonale rammer, for eksempel gjennom rettighetsfesting. Se på skolen: Da en del skoler på Østlandet stengte ned på grunn av været i januar, var statsforvalteren raskt ute og påpekte at de ikke kunne stenge ned helt som de vil selv. Fordi vi har nasjonale rammer som sier at barn har rett til å gå på skole. Hvis kommunen stenger skolen for å redusere trafikkbelastningen på veiene, for eksempel, er ikke det nødvendigvis god nok grunn. 

– Kjenner ikke summen av alle effektene på naturen

– Det er ikke sånn at kommunene kan skalte og valte med arealet sitt helt som de vil? Det finnes noen rammer? Naturmangfoldloven for eksempel? 

– Det gjør det, men de rammene er svakere og mer diffuse enn på andre områder. Og fordi vi har et svært desentralisert beslutningssystem, har vi heller ikke noe system for å se summen av effektene på natur av alle de kommunale beslutningene som tas. Det vi får et bilde av nå – gjennom prosjektet til NINA og som NRK-saken «Norge i rødt, hvitt og grått» viser, er både det naturtapet vi har vært gjennom, og det som ligger foran oss – som planlagt utbyggingsareal i kommunenes arealplaner. Det er enormt.

Men vi har altså ikke noe etablert offentlig system for å få den oversikten. Derfor sier vi i Klimautvalget i rapporten vår at vi bør se på dette igjen. Ikke overstyre kommunene eller frata dem ansvaret, men at de skal ta beslutninger innenfor tydeligere og sterkere nasjonale rammer. Akkurat som innenfor skolen og eldreomsorgen og andre sektorer kommunen har ansvar for. 

Costa Rica-modellen

– Så går dere ikke veldig i detalj, og det skjønner jeg jo, men går det an å gi et hint til politikere som skal utforme dette, om hvordan det kan gjøres? Hvordan gjør de det i andre land, for eksempel? 

– Bård Harstad, som er professor på Stanford-universitetet i USA, har en kronikk i Aftenposten der han viser hvordan Costa Rica gikk løs på sitt avskogingsproblem – og sier Norge kan lære av det. Den anbefales varmt. Kort fortalt mistet det landet mye skogsareal, myndighetene så at store verdier gikk tapt, og ga naturen sterkere rettsvern. De løftet viktige arealbeslutninger opp på et nasjonalt nivå, og så har de fått restaurert en del av naturen som var tapt. 

Noe av det samme er nødvendig også hos oss. Og vi har verktøy tilgjengelig. For det første kan vi sette klarere rettslige grenser for hva kommunene kan gjøre med naturen de forvalter. Ett av problemene i dag er for eksempel at plan- og bygningsloven ikke er noe god på rammer, og naturmangfoldloven har nærmest som et grunnleggende premiss at kommunenes arealbehov kan trumfe hensynet til naturen. Mye natur er vernet i forskrifter, som viser seg å være skuffende lett å oppheve politisk, se bare på Lågendeltaet. Nå jobbes det med å forby nedbygging av myr – altså ikke bare nydyrking, som har vært forbudt også før, men bebyggelse på myr. Det er en slik rettslig beskrankning, som det heter, som vi trenger mer av – også for andre naturtyper. 

Makt til regionene, strengere rammer for kommunene

– Det var «for det første», det er mer? 

– Ja. Naturavgifter. Det må koste å bygge ned natur. Det kan komme i form av økologisk kompensasjon: Dersom du må bygge ned natur, må du samtidig restaurere natur et annet sted. Du må erstatte økosystemene du ødelegger. Eller en ren naturskatt, der du må kompensere økonomisk for det du ødelegger. I dag er jo dette gratis, og da er det alltid billigst å legge sykehuset på et jorde, eller bygge boligfelt i jomfruelig mark. Hvis vi får sterkt nok juridisk vern av naturen, vil slike økonomiske kompensasjonsformer etter hvert kanskje bli unødvendige. Men nå er det viktig å få dem inn raskt, som en slags nødbrems. 

– Tilbake til dette med beslutningsmyndigheten – hvem skal bestemme? 

– Vi ser at mange europeiske land overlater slike beslutninger i økende grad til regionalt nivå, og viktige arealbeslutninger til nasjonalt nivå. Jeg tror vi trenger å styrke det regionale nivået i vårt forvaltningssystem, for å se arealbeslutninger i en regional sammenheng. Det gjelder både lokalisering av ny, grønn industri, vindkraftutbygging og generell areal- og transportplanlegging. Da må regionale planer få en juridisk kraft som de ikke har i dag. I dag er det bare de lokale, kommunale planene som er juridisk bindende. 

Kampen om batterifabrikken

– OK, men hva skal det hjelpe for, annet enn å gjøre kommunepolitikere grinete over at de ikke får bestemme like mye som før? 

– Da Morrow skulle bestemme hvor de skulle legge batterifabrikken sin, var det flere kommuner som kappet om deres gunst, og ville stille med tilrettelagte næringsareal i konkurransen. Men Morrow skulle bare lokalisere seg ett sted, og valgte til slutt Arendal. Denne konkurransen førte til unødvendig naturtap. Med en regional samordning, kunne de løst dette uten naturtapet. Det samme for vind- og solparker – som vil ta natur. Grønn energi og grønn industri er arealkrevende, og for å unngå liknende situasjoner trengs det regional samordning. Og skal den få kraft, må de regionale planene bli mer retningsgivende enn de er i dag. 

Dette handler også om industriutvikling – du trenger kommuneoverskridende perspektiv for å få til gode satsinger, gode grønne klynger. Det er lettere å se dette, og samtidig ta hensyn til naturen, om man kan løfte blikket ett nivå opp, og se det fra et regionalt perspektiv. Se sammenhengene mellom natur og klima. 

Mangemillionærens kamp mot systemet

– Men arealpolitikk skaper jo engasjement, som det heter litt diplomatisk, og spesielt de små sakene. Som er vanskelig å måle klimaeffekten av, men som betyr mye for de involverte personlig. Og når myndighetene er restriktive, fremstilles de gjerne som vrange i lokalmedia, som elsker sånne saker: Ressurssterke borgere raser mot kommune som tvinger dem til å rive flytebrygge. 

– Diskursen i media har vært veldig fastlåst i slike konflikter som du karikerer her – den lille mangemillionærens kamp mot systemet. Det har nok gjort at mediedebatten har vært vanskelig å trenge gjennom. Men det «Oppsynsmannen» på NRK har fått godt frem, er stemmene til de som rammes av naturtapet. Det er et voldsomt engasjement som også sørger for nærskoger, for tapt nærnatur. Derfor tror jeg det er en åpning nå. Som viser at mange i befolkningen ser at det er på høy tid å begrense naturtapet.  

Det vi mangler, er at de store styringspartiene får grepet på dette. Det har de ikke ennå. Jeg er derfor veldig spent på hvordan dette tas tak i politisk fremover. Vi er jo med på å bygge et stort rammeverk internasjonalt, under Parisavtalen og Naturavtalen, som har ført til større forpliktelser på nasjonalt hold. Og disse må partiene vise at de ivaretar.  

Begynn her:

– Når de får summet seg: Hva bør de ta tak i først? 

– Det jeg nevnte i sted: Et system for å finne sumeffekter av alle tiltak. Det sier statsråden at han vil ta tak i nå. Og så lenge dette fortsatt er desentraliserte beslutninger, men underlagt nasjonale mål for natur, må vi ha et ledd imellom. Vi har et bedre system for å ha oversikt over nedbygging av dyrket og dyrkbar jord, og der har vi også et nasjonalt mål for hvor mye vi skal tillate å bygge ned. Dette må kommunene rapportere inn hvert år, og da kan du omgjøre dette til et styringsredskap ved behov. For å få oversikten på nasjonalt nivå. Det samme har vi ikke for natur.  

– Og aksepten for klima- og naturpolitikken?  

– Jeg mener jeg ser en holdningsendring, og en endring i hvordan både folk og utbyggere snakker om natur. Det betyr at muligheten for aksept for denne typen tiltak vil øke fremover. Kanskje også hos de politiske partiene. Jeg er nølende optimist.  

Men dette blir viktigere deler av politikken fremover. Jeg var i et møte med representanter fra OECD, og de sier at klimapolitikken fremover også må omfatte planer for omfordeling, at tiltaksbyrden må fordeles rettferdig, og at vi må jobbe for større sosial og politisk aksept. Der har vi ikke vært gode nok så langt.