Klimakvotesystemet (EU Emissions Trading System, EU ETS) har siden 2005 vært hjørnesteinen i EUs klima- og energipolitikk (og siden 2008 gjeldende også for Norge).

I midten av juli la Europakommisjonen (heretter: Kommisjonen) fram en rekke forslag til ytterligere skjerping av kvotesystemet, som en viktig del av ‘superpakken’ ‘Fit for 55’ som skal sikre at EU når sitt oppjusterte 2030-mål om minst 55 prosent reduksjon av klimagassutslippene og sitt nøytralitetsmål for 2050.

Kvotesystemet: Reformforslagene

‘Superpakken’ har i alt 12 hovedelementer. Når det gjelder kvotesystemet, er viktige forslag ytterligere reduksjon i antall kvoter tilgjengelig hvert år (kvotetaket) og justering av tilhørende mekanismer så som den årlige reduksjonsfaktoren (Linear Reduction Factor, LRF) og markedsstabilitetsreserven (MSR); inkludering av skipsfarten; og innføring av et nytt kvotesystem for transport og bygninger.

I tillegg foreslås en CO₂- grensejusteringsmekanisme (CBAM, karbontoll) som er nært knyttet til kvotesystemet, men som legges fram som et separat forslag.

Jeg omtaler forslagene litt nøyere senere i artikkelen. En mer komplett oversikt over alle forslagene og detaljene finner man hos Kommisjonen og Energi og Klima.

Et komplekst puslespill

Da vet vi hvor Kommisjonen foreløpig står i disse sakene. Forslagene går nå videre til diskusjon blant medlemslandene i Rådet og i Europaparlamentet (heretter: Parlamentet). Veien fram til endelig EU-politikk vil antagelig ta flere år og bli nokså kronglete. Det ligger an til tøffe tak både blant medlemslandene og i Parlamentet – og mellom disse organene. I de avsluttende rundene vil antagelig Kommisjonen også bli involvert igjen (‘trilog’).

Et avgjørende spørsmål er posisjonene til de viktigste medlemslandene og Parlamentet i forhold til de sentrale forslagene. Vi vet en god del om status i dag, men mye kan og vil skje i det kommende året eller to. En stor utfordring under utformingen av EUs klimapolitikk har vært Polen som har ledet en allianse av kullavhengige og relativt lavinntekts østeuropeiske medlemsland kritiske til en skjerping av kvotesystemet og høyere kvotepriser.

Men bildet nå med hensyn til skeptikere og pådrivere når det gjelder de ulike forslagene varierer og er mer nyansert enn som så. Dessuten vil sakskoplinger kunne påvirke medlemslands stillingtaken. Men også selve beslutningsprosedyren i EU kan bli avgjørende. Utfall vil kunne avhenge av om man ‘kun’ vil trenge kvalifisert flertall blant medlemslandene eller om endelige beslutninger løftes opp til stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd, hvor det kreves enstemmighet.

Klima- og energipakken i 2008 ble vedtatt i Det europeiske råd, og det vil overraske meg om ikke det også blir prosedyren for ‘superpakken’ nå, i alle fall sentrale deler. Dette vil i tilfelle gi Polen og andre ‘vetospillere’ muligheten for ekstra gjennomslag, selv om EU-lederne vil strekke seg langt for å få til en slags enighet uavhengig av formell beslutningsprosedyre.

I tillegg vil flere av forslagene berøre arbeid som pågår parallelt i globale fora som Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) og mellom internasjonale handelspartnere og stormakter som USA, Russland og Kina. Det politiske puslespillet framover blir altså preget av en kompleksitet vi knapt tidligere har vært vitne til på klima- og energifeltet.

Innstramming av kvotemengden og tilhørende mekanismer: kompensasjon østover en nøkkelfaktor

Denne delen av reformen vil nok ha størst betydning for utviklingen av kvoteprisen, som nå ligger rundt 50 euro for utslipp av et tonn CO₂ (ca. 520 kr).

Prisen har steget jevnt og trutt i kjølvannet av den forrige store reformen av kvotesystemet i 2018, som etablerte de store rammene for kvotesystemet fram til 2030 slik det så ut den gang. I 2018 var EUs overordnete 2030-målsetting et minst 40 prosent utslippskutt, og en hovedoppgave var å få bukt med det store overskuddet av kvoter som hadde holdt prisen godt under 10 euro i en årrekke.

EU hadde i 2015 vedtatt et viktig redskap for å få bukt med dette overskuddet og automatisk regulere det: Markedsstabilitetsreserven (MSR). I 2018 ble reserven strammet inn ytterligere, slik at den i perioden 2019-23 skulle trekke inn 24 prosent av overskuddet (istedenfor de opprinnelig vedtatte 12 prosent). I tillegg skulle reserven holdes stabil fra 2023 ved årlig sletting av overskuddskvoter. Og den årlige reduksjonen av kvoter (LRF-en) ble oppjustert til 2,2 prosent (opp fra tidligere 1,74 prosent).

For å komme ajour med det nye overordnede 55 prosent-målet er et foreslått hovedgrep å redusere den årlige kvotemengden ytterligere, ved å oppjustere den årlige reduksjonen (LRF-en) til 4,2 prosent. For å få denne reduksjonen til å fungere i praksis allerede fra i år, foreslås i tillegg en enkeltstående reduksjon i 2023 av 117 millioner kvoter. Kvotepliktig sektor skal nå kutte 61 prosent innen 2030 (sammenlignet med 2005-nivået).

Når det gjelder MSR så opprettholdes den årlige ‘jafsingen’ på 24 prosent etter 2023, dog med noen justerte parametre og detaljer.

Kommisjonen foreslår også å stramme til øremerkingen av inntektene fra salg av klimakvoter. Nå skal alle inntekter gå til klimatiltak, mens det tidligere kun ble anbefalt at halvparten gikk til klima.

Slike innstramminger har så langt blitt støttet av en bred allianse av nordlige og sentraleuropeiske medlemsland, inkludert tungvekteren Tyskland. Her vil det nok være et visst savn etter britene som har vært en sentral pådriver for innstramming og videre utvikling av kvotesystemet i flere tidligere runder. Mot den nevnte alliansen har de fleste østeuropeiske landene, anført av EU-tungvekteren Polen, stått. Som nevnt har disse landene en energiforsyning dominert av kull og ser et strammere system og en høyere kvotepris som en trussel mot den økonomiske gjenreisningen etter kommunismen. Kjernepunkter fra disse landenes side har vært krav om økonomisk støtte til en gradvis, sosialt rettferdig og noe fleksibel omlegging av kraftsektoren bort fra kull. Ved forrige store reform av kvotesystemet i 2018 fikk Polen flere slike innrømmelser i sluttfasen av forhandlingene, inkludert en fortsatt mulighet til å gi en god del gratiskvoter til kraftsektoren.

• Les også: Slik skal EU behandle klimapakken som vil forandre hverdagen vår

Det er nå interessant at foreløpige reaksjoner fra miljødepartementet i Warszawa er relativt positive. I alle fall dette departementet støtter retningen i Fit for 55-forslaget, men understreker fortsatt behov for spesifikk økonomisk støtte til omstillingsprosessen og anerkjennelse av gass som en overgangs-energikilde.

Signalene fra Ungarn har derimot vært mer negative. Statsministerens kontor har meldt at superpakken er ‘uakseptabel’ og at Ungarn vil legge ned veto mot den slik den foreligger nå.

Det ble i 2018 også opprettet et eget moderniseringsfond rettet inn mot disse landene. Nå foreslår Kommisjonen å øke moderniseringsfondet med inntektene fra salg av ytterligere 2 prosent av totalt antall kvoter. Polen og Ungarn med flere vil antagelig kreve en større økning her. Jeg tror at man med forskjellig typer slik kompensasjon og kanskje også noen innrømmelser på andre saksområder kan få denne delen av reformen i havn.

Parlamentet vil nok presse på litt i motsatt retning. Høsten 2020 gikk for eksempel et flertall i Parlamentet inn for en overordnet 2030-målsetting på 60 prosent utslippsreduksjon Allikevel tror jeg det sitter langt inne å få alle medlemslandene med på en slik ytterligere skjerping av ambisjonen.

Inkludering av skipsfarten: en kjernesak for Parlamentet

Forslaget her går ut på at utslipp fra all skipstransport internt i EU gradvis skal bli kvotebelagt. Halvparten av utslippene fra skipstransport inn og ut av EU og utslipp som oppstår fra bunkring i EU-havner skal også underlegges kvoter.

Den gradvise opptrappingen betyr at man må ha kvoter for 20 prosent av utslippene i 2023; 45 prosent i 2024; 70 prosent i 2025; og 100 prosent i 2026. Disse kvotene skal måtte kjøpes. Inkludering av skipsfarten vil øke omfanget av kvotesystemet med inntil 10 prosent.

Ambisjonen om å utvide ETS ut over industrien har vært der siden starten. Et viktig steg ble tatt da intern EU-luftfart ble inkludert i 2012. Man måtte gi opp ambisjonen om også å inkludere ekstern luftfart på grunn av sterk motstand fra blant annet Russland, Kina og USA.

Klimagassutslippene fra maritim sektor har primært vært diskutert i Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO), og i 2013 ble det fra EU-hold uttalt en ‘sterk preferanse’ for IMO som det sentrale internasjonale reguleringsorgan.

Men fra 2016 av har Parlamentet – og da særlig dets miljøkomite – i økende grad signalisert frustrasjon over liten framdrift i IMO. Flertallet av medlemsland har nok vært innstilt på å avvente diskusjonene innen IMO, ikke minst skipsfartsnasjoner som Hellas. I 2018 fikk man også til en avtale i IMO som fra norsk hold ble omtalt som ‘skipsfartens Paris-avtale’. Utslippene skulle halveres innen 2050 fra nivået i 2008.

Men Parlamentet har sett avtalen som for svak og har fortsatt sin kampanje for inkludering i kvotesystemet. Det er nok en viktig grunn til at inkludering av skipsfarten ble en relativt framskutt del av Ursula von der Leyens kampanje for å bli leder for Kommisjonen sommeren 2019 og en del av den påfølgende Green Deal-offensiven. Så denne inkluderingen vil sannsynligvis være en prioritert sak for Parlamentet i de kommende forhandlingsrundene.

Blant medlemslandene vil nok posisjonene variere mer, selv om jeg ikke har registrert at tungvektere som Frankrike, Tyskland og Polen så langt har markert en klar motstand mot dette initiativet. En utvikling som antagelig har gjort flere medlemsland positive, er at man har indikert at de ekstra inntektene som utvidelsen til skipsfarten antas å ville medføre, muligens kan bidra til å finansiere det store ‘Next Generation’ gjenreisingsfondet etter koronapandemien.

Gitt at diskusjonene i IMO fortsetter parallelt, så vil diskusjonene i EU framover i noen grad avhenge av hva som skjer i IMO. Kommisjonen har da også lagt inn en eksplisitt klausul om at EU vil vurdere revisjoner av sitt opplegg om IMO får på plass egen karbonprising.

Inkludering av bygninger og transport: tysk initiativ som kan forhandles bort?

Forslaget går ut på å lage et ‘oppstrøms’ system hvor leverandører av drivstoff og gass til oppvarming av bygg og veitransport må rapportere inn utslipp fra 2024 av og kjøpe kvoter for å dekke utslippene fra 2026 av. Disse sektorene har så langt vært en del av innsatsfordelingen (Effort Sharing Regulation; ESR) og reguleringen av ikke-kvotepliktig sektor (sektorene utenfor kvotemarkedet – transport, bygg, avfall og landbruk).

Det nye systemet er tenkt å få egne regler for å unngå prishopp, en egen stabilitetsreserve og et nytt sosialt utjevningsfond for å motvirke uheldige sosiale fordelingseffekter (og protester a la de gule vestene i Frankrike). Dette fondet er tenkt finansiert av 20 prosent av auksjonsinntektene i dette systemet.

Blant tilhengerne av et slikt nytt kvotesystem er det verdt å merke seg at Tyskland over tid har blitt noe av en pådriver for karbonprising og har innført dette for transport- og bygningssektoren internt. Bensin og diesel i transportsektoren og olje, gass og kull til oppvarming skal bli dyrere. Forhandlerne skal måtte kjøpe kvoter tilsvarende utslippene og regningen vil i siste instans betales av kundene. Systemet har oppstart nå i 2021 og vil – etter hard kritikk høsten 2019 – ha en fastpris på kvoter på 25 euro (ca. 250 kr) som stiger gradvis til 55 euro i 2025. Deretter går man over til et mer markedsbasert system fra 2026 av; dog med priser innenfor et avgrenset pris-spenn. Tyskerne har også vært eksplisitt på at de ønsker et system i denne retning innført på EU-nivå.

De nordiske landene har uttrykt støtte til ideen om et slikt EU-system, og da særlig Danmark. Men Frankrike har uttrykt skepsis, med henvisning til mulige negative effekter for lavinntektshusholdninger. Liknende argumenter har blitt framført av polske og østeuropeiske representanter også, ikke minst når det gjelder bygningsdelen av forslaget. Det har også blitt rapportert om betydelig konflikt innad i Kommisjonen rett før presentasjonen av forslaget (se Politico 2021).

I denne saken har Parlamentet en litt annen profil enn de sakene jeg har omtalt til nå. Lederen for miljøkomiteen, franskmannen Pascal Canfin fra Renew Europe-grupperingen, har kalt ideen ‘politisk selvmord’, med henvisning til mulige effekter på lavinntektshusholdninger og muligheten for nye ‘gule vester’- opprør (se Euractiv 2021). De Grønne i Parlamentet har også uttrykt skepsis.

Som nevnt utfordrer et slikt nytt system en annen viktig del av EUs energi- og klima rammeverk, nemlig innsatsfordelingen (Effort Sharing Regulation; ESR). Transport og bygninger har inngått i ESR så langt. Foreløpig nøyer Kommisjonen seg med å slå fast at denne nye ‘transport- og bygnings-ETS’ skal ‘komplementere’ EU ETS. En hel rekke miljøorganisasjoner og tenketanker har uttrykt tvil om behovet for og den politiske kløkten i et slikt ‘dobbelregulerings-spor’. Så dette forslaget vil sikkert bli debattert heftig framover, og er nok blant forslagene med brattest motbakke fram mot endelig vedtak. Man kan lure på om det har blitt lagt inn som et kort av Kommisjonen som kan forhandles bort i de avsluttende rundene, men den politisk tunge tyske forankringen taler mot dette.

CO₂-grensetilpasningsmekanisme (karbontoll; CBAM): mindre konfliktfylt enn antatt?

Den formelle betegnelsen er ‘Carbon Border Adjustment Mechanism’ (CBAM). For å utjevne internasjonale konkurranseforhold er tanken her at importører av i første omgang stål, aluminium, sement, gjødsel og kraft fra land med mindre ambisiøs klimapolitikk enn EU skal måtte kjøpe sertifikater hvis pris fører til at disse importørene da har noenlunde samme rammevilkår som EU-produsenter. Ordningen skal innføres gradvis fra 2023, hvor importører i årene fram til 2026 kun skal rapportere direkte og indirekte utslipp og fra 2026 kjøpe sertifikater.

Selv om dette forslaget er nøye knyttet til EU ETS og diskusjonen om hvordan best å unngå utflytting av industri (‘karbonlekkasje’), så lanseres det som et separat forslag. Utarbeidelsen har da også blitt ledet av skatt- og tolldelen av Kommisjonen, ikke klimadirektoratet. Hittil har sektorer som anses sårbare for karbonlekkasje, fått ganske raust med gratiskvoter – og i noen tilfeller også spesifikk CO₂-kompensasjon så som i Norge – for å demme opp for slik lekkasje. Et viktig element er at Kommisjonen foreslår at i sektorer omfattet av CBAM skal gratiskvoter reduseres med 10 prosent årlig fra 2026 og fram til 2036.

Jeg har i en tidligere artikkel oppsummert historien bak dette forslaget. Fjerning av gratiskvotene for de sektorer som omfattes av CBAM har vært diskutert i Parlamentet helt siden 2016. I mars i år gikk et knapt flertall i Parlamentet mot en slik fjerning. Og i høringsrundene har skepsisen fra industrihold til fjerning av gratiskvotene vært markant. Gitt den 15-årige tidsplanen som nå er foreslått, synes det som om Kommisjonen allerede har kommet tilhengere av gratiskvoter i ulike leire noe i møte.

Tyskland har vært splittet i saken. Tysk stål- og sementindustri er stor og mektig og skeptisk til CBAM. Politikere og byråkrater synes nå overveiende mer positive, selv om man nok gjerne skulle unngå en alenegang fra EU i denne saken. Blant medlemslandene for øvrig har Frankrike lenge vært den store pådriveren, sammen med Italia. Med Green Deal har flere land blitt positive også knyttet til at CBAM-inntekter er tenkt å bidra til det store korona-gjenreisingsfondet, litt slik som i skipsfartsforslaget.

En ytterligere likhet med skipsfarten er samspillet med omverdenen. Store handelspartnere som Russland, Kina og India har uttalt seg negativt om CBAM-initiativet. USA synes nå mer på glid, med tanker om en egen karbontoll-ordning. Men veien dit er ikke enkel (se Euractiv 2021b).

Og Verdens handelsorganisasjon (WTO) har advart mot å legge inn andre hensyn enn klima og miljø inn i CBAM-ordningen. Kommisjonen hevder i forslaget som er lagt fram nå at det er fullt i samsvar med WTO. Men dette er det langt fra enighet om. Kvotesystemets ‘fedre’ – Jos Delbeke og Peter Vis – har argumentert for at CBAM-inntektene skal gå til å finansiere klimaomstillingen i lavinntektsland i sør (Delbeke og Vis 2020). FN-konferansen om handel og utvikling (UNCTAD) har nylig argumentert for noe av det samme (Carbon Pulse 2021).

Så det kompliserte CBAM-puslespillet videre omfatter både EU-interne og -eksterne faktorer. Gitt at gratiskvotene og CO₂-kompensasjon utgjør store summer for viktige industrier (som nylig omtalt i Energi og Klima), mens andre så som De Grønne i Parlamentet mener gratiskvotene og kompensasjonen kun er soveputer som forsinker omstillingsprosessen, så vil det fortsatt bli politisk strid her. Men den ganske lange tidshorisonten som nå er foreslått, vil nok ta noe av brodden av denne diskusjonen.

‘Superkvoter’ i en ‘superpakke’; politisk tåkelegging positivt for klimaet – eller ødeleggende kompleksitet?

Avslutningsvis: Kvotereformen er som sagt del av en ‘superpakke’ som er tenkt å henge sammen og i teorien gi rom for pakkeløsninger som mer enkeltstående framstøt mangler. I et mer kynisk perspektiv kan man også tenke at lansering av så mange forslag samtidig tåkelegger vinnere og tapere og således gjør det lettere å få kontroversielle tiltak vedtatt (noe a la det jeg i en tidligere sammenheng har kalt ‘smokescreen politics’; se Wettestad og Jevnaker 2019). Men slike komplekse prosesser kan også føre til uventede blokkeringer på ett felt som gir uheldige ringvirkninger.

Kvotereformen alene består jo av flere i seg selv komplekse elementer. Jeg intervjuet den svenske EU-parlamentarikeren Jytte Guteland om den forrige store reformen i 2018. Da jeg spurte om betydningen av sakskoplinger til andre saker enn ETS, så sa hun lett oppgitt: ’ETS er jo en verden i seg selv!’ Så det blir spennende å se om ‘superpakke’-tilnærmingen gir mer ambisiøse utfall enn man ellers ville hatt – eller om den bare kompliserer i seg selv krevende prosesser ytterligere. En mulighet er at man etter hvert deler opp den avsluttende behandlingen av ‘superpakken’ igjen og således reduserer kompleksiteten noe.

Det er ingen tvil om at det EU forsøker å gjøre er svært djervt i et globalt perspektiv. Det er også svært interessant at det skjer i en tid hvor koronapandemien slett ikke er over og man lett kunne forventet reformpause. Så får man håpe på at ikke ‘det beste blir det godes fiende’.

Selv om denne artikkelen handler om en beslutningsprosess og ikke implementering så er tittelen inspirert av Pressman og Wildavskys klassiske studie ‘Implementation: how high expectations in Washington are dashed in Oakland’ fra 1973.

Takk til Elin Lerum Boasson og Arild Moe for nyttige kommentarer til et tidligere artikkelutkast.

Referanser

Carbon Pulse. 2021. EU to force importers to pay for emissions from 2026 amid UN warning, 14. juli.

Delbeke, J. og Vis, P. 2020. A Way Forward for A Carbon Border Adjustment Mechanism by the EU, European University Institute, desember.

Euractiv. 2021a. Planned EU carbon market reform is ‘politically suicidal’, warns French MEP. 29. juni.

-2021b. US lawmakers push carbon border tariff simiar to EU’s CBAM, 22. juli.

Politico. 2021. Germany’s fuel-price push divides Brussels as EU sets out climate plans, 14. juli.

Wettestad, J. og Jevnaker, T. 2019. Smokescreen Politics? Ratcheting Up EU Emissions Trading in 2017, Review of Policy Research, 36:5, 635-659.

For øvrig en rekke artikler fra Carbon Pulse, ENDS Report og Energi og Klima om ‘Fit for 55’-pakken.