En tysklekse i klimapolitikk – Energi og Klima

En tysklekse i klimapolitikk

Klimaendringer og klimapolitikk innvirker på de mest grunnleggende menneskerettigheter, slår den tyske grunnlovsdomstolen fast. Kontrasten er stor til vår egen Høyesteretts dom i det norske klimasøksmålet.

Norsk klimapolitikk vil trolig bli mer påvirket av en dom i den tyske grunnlovsdomstolen enn av vår egen Høyesterett, skriver artikkelforfatteren. Bildet viser en dommer ved grunnlovsdomstolen i den tradisjonelle kappen dommerne bærer. (Foto: Uli Deck/dpa via AP/NTB).

Både klimaendringer og klimapolitikk er i ferd med å få større og mer konkret innvirkning på menneskers liv. Som en konsekvens av dette blir også menneskerettigheter berørt. Dermed er det en naturlig utvikling at flere klimarelaterte spørsmål havner for domstolene. Et siste og svært interessant eksempel er den tyske grunnlovsdomstolens beslutning om at den tyske klimaloven delvis er i strid med grunnloven og grunnleggende menneskerettigheter.

Dette er viktige ting å merke seg ved dommen:

  • Den dreier seg ikke om klimaendringenes innvirkning på menneskerettighetene, men om konsekvensene av at klimatiltak utsettes til fremtiden.
  • Det rettslige grunnlaget er ikke primært den tyske grunnlovens miljøparagraf, men de mest grunnleggende menneskerettighetene.
  • Den kommer til å få betydning for Norge.

Men først: hva gjaldt saken?

En gruppe miljøorganisasjoner og enkeltpersoner klaget den tyske klimaloven inn for grunnlovsdomstolen fordi de mente lovens 2030-mål ikke ville gi tilstrekkelige utslippskutt til å nå Paris-målene. De mente også at som en konsekvens ville behovet for utslippskutt etter 2030 bli så stort at det kan medføre store byrder og frihetsbegrensninger for de som er unge idag.

Når det gjaldt 2030-målet, viste domstolen til beregninger om at det samlede tyske utslippsbudsjettet etter Paris-avtalen ifølge faglige beregninger kan være oppbrukt allerede i 2030. Domstolen vurderte likevel dette anslaget som for usikkert som holdepunkt for å overprøve 2030-målet. Domstolen la vekt på at lovgiver må ha et spillerom i hvordan klimapolitikken skal utformes.

Derimot mener domstolen at når så mye av utslippsbudsjettet vil være brukt opp før 2030, vil det få konsekvenser for den rettslige situasjonen etter 2030:

«Hvis mye av CO2-budsjettet er brukt opp allerede i 2030, øker risikoen for alvorlige frihetstap, ettersom det da vil være kortere tid for de teknologiske og sosiale endringer som kan gjøre det mulig å omstille dagens sterkt CO2-orienterte livsstil til klimanøytral adferd på en måte som respekterer frihet.»

Hvorvidt det vil kreves så drastiske klimatiltak at de vil medføre uakseptable begrensninger i grunnleggende menneskerettigheter, er ifølge domstolen i dag umulig å fastslå. Men den mener at risikoen er stor nok til at det må treffes føre-var-tiltak for å håndtere situasjonen etter 2030 på en måte som respekterer menneskerettighetene: man må iverksette omstillingen i god tid. Domstolen fastslår at det er et «imperativ etter grunnloven» at videre tiltak for utslippsreduksjoner defineres i tide for tiden etter 2030, med årlige utslippsmengder og konkrete krav til utslippsreduksjoner. På dette grunnlag konkluderer domstolen med at lovgiver innen utgangen av 2022 må konkretisere planene for perioden etter 2030.

Hvorfor får dommen betydning for Norge?

Dommen får selvsagt ikke direkte betydning for Norge. Der er for øvrig klare forskjeller mellom Tyskland og Norge, både hva gjelder grunnlov, klimalov og ikke minst hvor aktiv domstolene er i å kontrollere om de folkevalgte respekterer menneskerettighetene. Mer om dette nedenfor.

#EUklima – et nyhetsbrev om EUs grønne giv

I nyhetsbrevet #EUklima velger Energi og Klima-redaksjonen ut nyheter og analyser om EUs grønne giv (European Green Deal). #EUklima sendes ut en gang i måneden og har ekstrautgaver ved behov.

Abonner på #EUklima:

Likevel kommer denne dommen til å få konsekvenser for Norge. Erfaringsmessig vil nemlig tyske myndigheter i de fleste tunge utenrikspolitiske spørsmål projisere egen politikk og egne behov inn i EU. Klimapolitikk er et av de beste eksemplene på slik strategi. EU betyr gjensidig nytte og ryggdekning nasjonalt for kostbare og til dels upopulære tiltak.

Den tyske regjeringen har reagert raskt på dommen, noe som kan ha sammenheng med den tilstundende valgkampen i landet. Den har allerede varslet et nytt 2030-mål om 65 prosent utslippsreduksjoner, og en ny tidsfrist for å oppnå klimanøytralitet, nemlig 2045. Detaljene vil trolig bli kjent neste uke – og det var jo nettopp detaljer for planene bortenfor 2030 grunnlovsdomstolen etterlyste.

I neste omgang kan vi forvente at den nye tyske politikken – før og etter 2030 – skaper ny dynamikk i EU. Det vil trolig øke tempoet i utformingen av unionens politikk for klimanøytralitet. Og som kjent er det EU som legger rammene også for norsk klimapolitikk.

Dette betyr at norsk klimapolitikk trolig vil bli mer påvirket av en dom i den tyske grunnlovsdomstolen enn av vår egen Høyesterett, som jo behandlet klima og menneskerettigheter i det såkalte klimasøksmålet i fjor. Derfor er det også interessant å se nærmere på resonnementene i den tyske dommen. Det er viktige forskjeller mellom den tyske dommen og Høyesteretts plenumsdom i klimasøksmålet, men det gir likevel mening å belyse hvor ulikt klima og menneskerettigheter vurderes i de to instansene.

Menneskerettslig klimarisiko

Den tyske dommen er interessant blant annet fordi det ikke er risikoen for klimaødeleggelser som er kjernen i dommen. Kjernen er risikoen for at grunnleggende menneskerettigheter vil bli innskrenket av drastiske klimatiltak i fremtiden som følge av at det ikke gjøres nok i dag. Domstolen påpeker at fremtidige utslippsreduksjoner vil påvirke «praktisk talt enhver type frihet fordi så å si alle sider av menneskers liv fremdeles involverer utslipp av klimagasser og derfor er potensielt truet av drastiske restriksjoner etter 2030.» Domstolen konstaterer at enhver utøvelse av frihet som involverer CO2-utslipp vil bli pålagt stadig strengere restriksjoner, for på et tidspunkt å bli «i det vesentlige forbudt». Lovgiver skulle derfor tatt de nødvendige skritt for å «sikre en omstilling til klimanøytralitet som respekterer frihet», men domstolen fant at slike skritt ikke er tatt.

Dette er vurderinger ikke av miljørettigheter, men av klimarisiko. Vi har i Norge blitt kjent med økonomisk klimarisiko: hvis vi for eksempel omstiller Norges petroleumsdominerte økonomi for langsomt, vil vi få problemer når globale klimatiltak blir strammere. Nå bør vi begynne å stifte bekjentskap med menneskerettslig klimarisiko: hvis vi kutter utslipp for langsomt, vil våre mest grunnleggende fri- og rettigheter komme under press når hastverket blir større og klimatiltakene strengere.

Grunnleggende menneskerettigheter

Den tyske domstolen plasserer klimaspørsmålet innenfor de grunnleggende menneskerettighetene: retten til liv, personlig integritet og helse, samt retten til eiendom1Vel å merke har den tyske grunnloven også en miljøbestemmelse ikke helt ulik den norske. Den står for øvrig i samme bestemmelse som retten til liv, frihet og personlig sikkerhet, under overskriften: «Beskyttelse av livets naturlige grunnlag». Dette er rettigheter som gjelder universelt, som også er nedfelt i den norske Grunnloven, og som borgere utvilsomt kan påberope seg overfor staten. Talende nok avviste grunnlovsdomstolen de miljøorganisasjonene som stod bak søksmålet, men anså at enkeltpersonene hadde rett til å få saken prøvet.

Det norske klimasøksmålet bygget primært på Grunnlovens miljøparagraf, som Høyesterett viste til som «ein tredje generasjons menneskerett» uten forankring i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) eller FNs menneskerettighetskonvensjoner. Miljøparagrafen kan ifølge Høyesterett bare rent unntaksvis gi individuell klagerett som kan påberopes overfor domstolene. Men Høyesterett berører også kort retten til liv. Først gjennom å avvise relevansen av EMK-bestemmelsen om retten til liv, fordi denne krever en aktuell og nærliggende risiko. I neste omgang gjennom å avvise relevansen av Grunnlovens § 93 om retten til liv, med argumentet at Grunnloven har en egen miljøbestemmelse — som Høyesterett altså mener knapt kan påberopes direkte av borgerne. Distansen til den tyske domstolens vurderinger er betydelig.

Fremtidige generasjoner

Det er videre interessant hvordan grunnlovsdomstolen tar et generasjonsperspektiv: grunnleggende menneskerettigheter omtales som «intertemporære garantier for frihet». Retten slår fast at retten til liv, frihet og fysisk integritet kan gi grunnlag for en objektiv plikt for staten til å beskytte fremtidige generasjoner mot effekten av klimaendringer. Når grunnleggende fri- og rettigheter gjelder uavhengig av tid, blir borgernes rettigheter truet av at påkrevde utslippsreduksjoner løftes inn i fremtiden.

Domstolen mener at proporsjonalitetsprinsippet krever at utslippsreduksjonene fordeles over tid på en måte som respekterer menneskerettighetene: «en generasjon må ikke få lov til å konsumere en stor del av CO2-budsjettet og ta en mindre del av innsatsen for utslippsreduksjoner, hvis dette vil etterlate fremtidige generasjoner med en drastisk reduksjonsbyrde og utsette dem for omfattende tap av frihet.» Ettersom de nåværende reglene om tillatte utslipp vil lede til fremtidig tap av frihet, må disse effektene på fremtidig frihet være forholdsmessige.

Norsk Høyesterett tar ikke opp dette generasjonsperspektivet i sin klimadom, til tross for at Grunnlovens § 112 er den eneste bestemmelse i Grunnloven som omtaler hensynet til «kommande slekter». (Paradoksalt nok viser Høyesterett til virkningen for fremtiden bare når den avviser relevansen av EMK artikkel 2 fordi «den mogelege verknaden for klimaet [vil] ligge eit godt stykkje fram i tid».)

Avveining av klimahensyn mot andre hensyn

Den tyske grunnlovsdomstolen og norsk Høyesterett er tradisjonelt noe nær ytterpunkter i spørsmålet om grunnlovsprøving av folkevalgte vedtak: den første er meget aktiv, den siste meget forsiktig. Håndteringen av spørsmålet om klima og menneskerettigheter er ikke noe unntak. Det gjør det ikke mindre interessant å sammenligne resonnementene fra de to domstolene når det gjelder avveiningen av klimahensyn og andre interesser.

Høyesterett viser til at «avgjerder i saker om grunnleggjande miljøspørsmål [inneber] ofte politiske avvegingar og breiare prioriteringar» som bør ligge til folkevalgte organ. Også grunnlovsdomstolen fremholder at lovgiver må ha spillerom når det gjelder hvordan plikten til å beskytte menneskers rettigheter skal gjennomføres. Den viker likevel ikke tilbake for å klargjøre hvilke grenser rettsstaten setter for det politiske handlingsrommet:

«Enhver beskyttelsesstrategi som ikke følger målet om klimanøytralitet vil måtte anses som ettertrykkelig uegnet til å tilby beskyttelse mot risiki forbundet med klimaendringer – en beskyttelse som er påkrevet av grunnleggende menneskerettigheter.»

Grunnlovsdomstolen sier videre at klimahensyn må balanseres med andre grunnlovsmessige interesser og prinsipper, men gir klar veiledning til lovgiver om hvilken vekt klimahensyn må ha:

«Gitt at klimaendringer nå anses å være nesten fullstendig irreversible, vil enhver adferd som fører til en temperaturøkning ut over [Paris-målene] bare kunne rettferdiggjøres på strenge vilkår, som for eksempel å beskytte grunnleggende menneskerettigheter. Innenfor denne prosessen med å avveie interesser, vil plikten til klimatiltak få økende vekt ettersom klimaendringene tiltar.»

Den vekten domstolen her gir klimahensyn, er en naturlig konsekvens av at den – til forskjell fra norsk Høyesterett i klimadommen – mener at klimaendringer og klimapolitikk innvirker på de mest grunnleggende menneskerettigheter og ikke bare er rene avveiningsspørsmål for folkevalgte forsamlinger.

En naturlig utvikling

Den tyske dommen er et eksempel på at klima ikke bare er et stadig viktigere politisk spørsmål, men også i økende grad et rettslig spørsmål. Det er en naturlig utvikling: både klimaendringene og klimapolitikken får stadig mer konkrete og inngripende virkninger i menneskers liv, og derfor vil menneskerettigheter bli et stadig viktigere tema. Da dreier ikke spørsmålet seg bare om klimapolitiske avveininger, men også om enkeltmenneskers liv, frihet og personlige sikkerhet. Det er rettsstatsspørsmål og ikke bare et anliggende for folkevalgte forsamlinger.

Det betyr ikke at klimahensyn alltid vil vinne frem: domstoler skal først og fremst vurdere konkrete spørsmål basert på gjeldende rett. (Klimasøksmålet for Høyesterett er et eksempel: det er vanskelig å se at man kunne komme til noen annen konklusjon i hovedspørsmålet, selv om man kan være kritisk til enkelte av vurderingene.) Men stadig oftere vil de konkrete klimaspørsmålene berøre enkeltmenneskers integritet. Det vil også gjelde i Norge. Vi vil i fremtiden treffes både av de politiske virkningene av den tyske klimadommen, og av de rettslige virkningene av at klimarisiko blir konkret.

Kommentarfeltet er stengt.