Ekspertintervjuet

Jenny Sandvig er fagdirektør ved Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). NIM er et uavhengig organ underlagt Stortinget. Deres oppgave er å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge. Det gjør de ved å bidra med fagkunnskap og gi råd og veiledning til myndighetene.

I dag starter Høyesteretts behandling av klimasøksmålet mot Den norske stat. En ny rapport fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er klinkende klar: Klimaendringene utgjør den største trusselen mot realisering av menneskerettighetene.

Fagdirektør ved NIM, Jenny Sandvig, la rapporten frem på et seminar 21. oktober (video fra seminaret her). Sandvig forklarer at Grunnloven forplikter staten til å hindre alvorlige klimaendringer av hensyn til generasjonene som kommer etter oss. Og hvorfor NIM mener det er logisk at forpliktelsene også gjelder utslipp fra norsk olje og gass som skjer utenfor Norges grenser.

<2°C: – Hvorfor – eller kanskje hvordan – henger klima og menneskeretter sammen?

Jenny Sandvig: – Det korte svaret? På minst tre måter. Den første og mest grunnleggende sammenhengen er at menneskerettighetene kan forplikte staten til å avverge farlige klimaendringer ved å kutte klimagassutslipp.

For det andre, kan de forplikte staten til å treffe tiltak for å begrense skader fra klimaendringer som ikke kan unngås, og beskytte mennesker som eksponeres, for eksempel klimafordrevne. Og for det tredje, hensynet til andre menneskerettigheter kan kreve vurderinger av om klimatiltak er forholdsmessige og nødvendige.

En rettighet som forplikter staten

– Kan du utdype den første? Om å avverge farlige klimaendringer?

– I Grunnlovens kapittel om menneskerettigheter finner vi § 112 som gir rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Bestemmelsen sier videre at naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne retten også for etterslekten. Borgarting lagmannsrett la til grunn at dette er en rettighetsbestemmelse som forplikter staten. Rekkevidden av bestemmelsen skal Høyesterett i plenum nå ta stilling til i det såkalte klimasøksmålet.

Det følger dessuten av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) at staten er forpliktet til å beskytte innbyggerne mot reell og overhengende fare fra miljøskader, som staten kjenner eller bør kjenne til. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har selv ikke direkte tatt stilling til saker om klimarisiko. Spørsmålet om hvilket vern EMK gir i slike saker må derfor anses uavklart. Men EMD har anvendt denne regelen på miljøfarer som bare hypotetisk vil kunne inntreffe, innenfor et tidsrom på flere tiår.

Nederlandsk høyesterett har konkludert med at den logiske implikasjonen er at risiko fra farlige klimaendringer omfattes av vernet. Denne risikoen er jo ikke hypotetisk, men latent og eksisterende, innenfor et tidsrom på noen tiår. Nederlandsk høyesterett fant at staten var forpliktet til å avverge risiko for farlige klimaendringer ved å redusere klimagassutslipp med minst 25 prosent innen utgangen av 2020.

– En eksistensiell trussel mot menneskelig liv

– Hvilke menneskerettigheter er det først og fremst klimaendringene truer?

– Den viktigste menneskerettigheten er retten til liv. Og klimaendringene er en eksistensiell trussel mot menneskelig liv på jorden. Allerede ved dagens oppvarming på én grad, anser FNs klimapanel at det er moderat risiko for liv og helse. På Svalbard har liv allerede gått tapt i ras som antakelig følger av klimaendringer. Havstigning, ekstremvær, tørke, flom, vannmangel og branner truer også forutsetningene for realisering av andre menneskerettigheter. FNs menneskerettighetskomiteer har pekt på at klimaendringene utgjør prekære trusler mot blant annet retten til fysisk integritet, helse, urfolks rettigheter og barns rettigheter.

I tillegg vil vi stå overfor en flyktningkrise uten sidestykke. FN antar at opptil én milliard mennesker risikerer å bli klimafordrevne innen 2050. Ved to graders oppvarming risikerer vi også å utløse vippepunkter som kan få katastrofale og ukontrollerbare konsekvenser.

Dette er grunnen til at FNs høykommissær for menneskerettigheter anser klimaendringene som den største trusselen mot realisering av menneskerettigheter noensinne. Vi deler den situasjonsbeskrivelsen.

– Virkelig? Hva med krig, sult, fattigdom, autoritære regimer, kvinneundertrykking og atombomber, for å nevne noen? Innebærer ikke sånt større krenkelser?

– Alvoret, omfanget og irreversibiliteten av klimaendringene er en trussel uten sidestykke for hele menneskeheten. Om ikke klimagassutslippene begrenses, vil det medføre lidelser i et omfang vi ikke har sett før. Og dette vil selvfølgelig forsterke de truslene du nevner med sult, fattigdom og ikke minst konflikt over naturressurser. En rapport fra Center for Climate and Security konkluderte nylig med at klimaendringene utgjør en katastrofal trussel mot global sikkerhet.

Setter rammene for politikken

– Og derfor må vi ha en ambisiøs klimapolitikk. Men denne rapporten deres later til å være mer rettet mot domstoler. Hvor går grensen her, egentlig, mellom jussen og politikken?

– Stortinget er lovgivende myndighet, mens domstolene har rett og plikt til å kontrollere om myndighetsutøvelse og lovgivning i konkrete tilfeller er i samsvar med rettigheter etter lov og Grunnlov. Menneskerettighetene rammer altså inn rommet for politisk handlefrihet, her som på andre områder. Samtidig er det viktig å understreke at domstolene kun prøver lovligheten av vedtak. De foretar ikke politiske avveininger eller gir dom for utfallet.

I Norge har domstolskontroll lang historisk forankring. Det gjelder også på områder der det er politisk uenighet, som skatter og avgifter, asylsaker, eller fiskeripolitikken, for å nevne noe. Det nye her er at det er første gang Høyesterett tar stilling til miljøparagrafen i en sak om klimautslipp, og ikke minst den eksistensielle trusselen som domstolen må forholde seg til. Domstolene skal altså ikke definere klimapolitikken, det er politikernes jobb. Men det må skje innenfor menneskerettslige rammer, som Høyesterett her skal tolke.

Har redegjort for Høyesterett

– Så dere berører områder som er relevante for klimasøksmålet som blir behandlet i Høyesterett nå?

– Rapporten er en bred gjennomgang av de menneskerettslige reglene slik vi mener de er å forstå per i dag. Men den favner langt videre enn rettsspørsmålene som er tema for Høyesterett. Vi drøfter for eksempel om klimafordrevne kan ha rett på internasjonal beskyttelse. Og vi går gjennom klimasøksmål i andre land som er basert på menneskerettighetskonvensjoner som Norge er forpliktet etter. Slike temarapporter som denne er en alminnelig del av vårt arbeide, på mange felt. Vårt mandat og oppgave er å gi råd om hvordan vi mener menneskerettighetene må forstås. Det har særlig betydning på rettsområder med rask rettsutvikling, som her.

Når det gjelder de vurderingene som har generell betydning for den saken som nå står for Høyesterett, så har vi meddelt retten vårt syn i god tid i samsvar med reglene for skriftlige innlegg i tvisteloven. Dette innlegget er ikke til støtte for noen av partene, men et brev til retten der vi redegjør for vårt syn på sakens menneskerettslige spørsmål for å belyse allmenne interesser. Men vi tar ikke konkret stilling til om søksmålet bør føre frem.

– Du nevnte nederlandsk høyesterett, og viser vel da til Urgenda-saken – mer generelt, hva er trenden internasjonalt i slike spørsmål?

– To ting peker seg ut: For det første er det en utvikling der organisasjoner som Europarådet og FN omtaler klimagassutslipp og klimaendringer som presserende trusler mot nålevende og fremtidige generasjoner.

For det andre er det en utvikling der flere domstoler og menneskerettighetsorganer tolker eksisterende menneskerettigheter til å omfatte positive plikter til å avverge farlige klimaendringer. Eller at de anser klimatrusselen for å være en umiddelbar trussel mot retten til liv og helse.

– Kommende generasjoner vil lide

– Apropos «trusler mot nålevende og fremtidige generasjoner» er dere også opptatt av: I rapporten snakker dere om «rettslige skranker» for disse. For oss som ikke er jurister: Kan du utdype det?

– Grunnloven § 112 sier at retten til et miljø som sikrer helsen skal ivaretas også for etterslekten. I forarbeidene heter det at bestemmelsen skal sikre tilfredsstillende livsvilkår i fremtiden. Ordlyden tilsier dermed at bestemmelsen skal beskytte etterslektens kollektive interesse i et trygt klima. Høyesterett skal ta stilling til hvordan dette skal forstås.

Et sentralt poeng da er at de som i sterkest grad vil lide på grunn av våre utslipp, er barn i dag, deres barn og alle generasjonene som følger. De kan ikke påvirke demokratiske prosesser i dag. De kan heller ikke påvirke det som kan bli irreversible konsekvenser av våre utslipp i dag.

– Dere skriver at vi også har ansvar for utslippene utenfor Norge, altså fra norsk olje og gass, og ikke bare utslippene som skjer innenfor grensene våre. Hvordan henger dette i hop?

– Jeg skal ikke gå i detalj i den juridiske argumentasjonen her, dette er jo et viktig spørsmål som Høyesterett skal ta stilling til. Men det vi vurderer, er om norske myndigheter etter Grunnlovens § 112 plikter å vurdere klimaeffektene fra alle utslipp som følger av en tillatelse vedtatt av norske myndigheter, eller om de kan se bort fra det som til slutt forbrennes utenfor norsk territorium. Lagmannsretten la til grunn at myndighetene også må vurdere klimaeffekten av forbrenningsutslipp etter eksport. Vi legger oss på samme linje.

– Naturlig at Grunnloven følger samme prinsipp

– Men hvordan begrunner dere det?

– Uten å foregripe Høyesteretts behandling, så begrunner vi det for det første med at grunnlovsbestemmelsen krever en allsidig og langsiktig vurdering. Forarbeidene slår dessuten fast at bestemmelsen bør preges av gjeldende miljørettsprinsipper. Et helt grunnleggende miljørettslig prinsipp er likestilling av virkning fra forurensning på tvers av landegrenser. I tråd med forarbeidene er det naturlig at Grunnloven følger samme prinsipp.

I tillegg: Formålet med utvinning er jo som regel forbrenning. Klimaeffekten er den samme, uansett hvor forbrenningen skjer. Og en vesentlig del av skaden skjer allerede ved at det fossile karbonet flyttes ut av det langsomme karbonkretsløpet, og dermed tilgjengeliggjøres for forbrenning.

– Kan norske selskaper bli erstatningsansvarlige hvis den logikken slår igjennom?

– Det vurderer ikke vår rapport, så det skal jeg ikke uttale meg om. Vår vurdering knytter seg til rekkevidden av utredningsplikten. Det sagt, så er erstatningsansvar for selskaper tema i flere pågående søksmål internasjonalt, men da primært basert på nasjonale erstatningsregler.