Statens kostnader knyttet til særordningene i oljeskatten
Skattereglene for petroleumsnæringen ble utformet i en tid da politikerne forventet vekst i etterspørselen etter olje og gass. De er lagt opp på en måte som oppfordrer til investeringer gjennom at staten bærer mye risiko. Staten tar ca. 88 prosent av utgiftene ved investeringer på sokkelen, men får kun 78 prosent av inntektene. En rekke rapporter har anbefalt å endre oljeskatten uten at dette er blitt fulgt opp fra politisk hold.
Det norske petroleumsregimet har tjent oss godt. Vi har vært i en oppbyggingsfase i førti år, nå er vi i en modningsfase og skal over i en nedbyggingsfase på norsk sokkel», sa Idar Kreutzer (til venstre) i regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft da han la frem sine anbefalinger sammen med utvalgets andre medlem Connie Hedegaard (nr. to fra venstre) i oktober 2016. her er utvalget sammen med statsminister Erna Solberg og tidligere klima- og miljøminister Tine Sundtoft da utvalget ble satt ned i juni 2015. (Foto: Statsministerens kontor)
Med dagens skatteordning dekker staten 78 prosent av letekostnader og 88 prosent av utgifter ved investeringer på sokkelen. Dette skyldes et høyt skattenivå i kombinasjon med særregler petroleumsnæringen nyter godt av.
Følgende særregler gjelder for petroleumsnæringen:
Friinntekt
Kort avskrivningstid på sokkelinvesteringer
Rentefradrag i særskatten
Garantert utbetaling av skatteverdi av investeringer/underskudd
Leterefusjonsordningen
Friinntekt
Friinntekt er et garantert skattefradrag som føres mot særskatten. Skattefradraget oppstår ved investeringer i utbygginger av olje- og gassfelt. Fradraget tilsvarer 5,4 prosent av det investerte beløpet per år i fire år, til sammen 21,6 prosent av investert beløp, ført mot særskatten. For eksempel: Investerer oljeselskapet 100 kroner, får selskapet 21,6 kroner i skattelette fordelt over fire år, ført mot særskatten.
Korte avskrivninger
Bedrifter bruker avskrivninger for å kostnadsføre verdifall på eiendeler. Vanlig praksis er at eiendelene avskrives over eiendelenes levetid, men når det gjelder oljenæringen er denne ordningen langt mer gunstig: Investeringer i oljeplattformer med levetid på 30, 40 eller 50 år, kan avskrives over seks år. Dette gjør at oljeselskapene kan utsette å betale skatt, d.v.s. flytte skatteregningen sin frem i tid, sammenlignet med vanlig praksis/andre næringer.
Rentefradrag i særskatten
Når selskaper har rentekostnader, er det normal praksis at disse utgiftene kan trekkes fra mot selskapsskatten. I oljenæringen kan deler av påløpte rentekostnader også trekkes fra mot særskatten. Det betyr at oljeselskaper som finansierer investeringer med lån betaler mindre skatt enn ved egenkapitalfinansiering. Dette ekstraordinære rentefradraget gjelder særskilt for oljebransjen. Fradraget er tidligere blitt kritisert av professor Diderik Lund.
Statens kostnader knyttet til særordningene i oljeskatten
Garantert utbetaling av skatteverdien av investeringer/underskudd
Når oljeselskap investerer eller går konkurs, garanterer staten for skatteverdien av investeringer eller underskudd. Et karikert eksempel kan belyse hva dette betyr i praksis: Dersom et oljeselskap investerer 100 kroner i ny petroleumsvirksomhet og investeringen blir mislykket, kan selskapet maksimum tape 12 kroner. Tilsvarende tap for staten vil være maksimum 88 kr.
Verdien på de garanterte investeringsfradragene gjennom skattesystemet er illustrert i tabellen under.[modern_footnote]Tabellen er basert på Prop. 150 LS (2012-2013) s. 13. Som i Prop. 150 LS (2012-2013) legges det her til grunn en risikofri rente på 2 prosent ved beregning av nåverdi.[/modern_footnote]
Punktet «Skatteverdi av fradrag» viser verdien på fradragene for oljeselskapene. For å finne ut hva de fremtidige skattefradragene er verdt, beregnes såkalt nåverdi. Dette er en viktig øvelse når selskapene vurderer nye investeringer på sokkelen.
Dagens verdi av de sikre fradragene tilsvarer ca. 88 prosent av det investerte beløpet. Med andre ord bærer staten ca. 88 prosent av den økonomiske risikoen knyttet til investeringer på sokkelen.
Ifølge Finansdepartementet vil det faktum at oljeselskapene selv kun dekker en liten del av investeringene på sokkelen kunne føre til «vridningar i valet mellom investering på sokkelen eller på land».
Med andre ord har vi en politisk bestemt skatteordning for petroleumsnæringen som på grunn av sin innretning oppfordrer til investeringer, der investorer bærer en liten del av den økonomiske risikoen og der staten bærer en tilsvarende stor del av risikoen.
Finansdepartementet skriver at i et nøytralt skattesystem ville nåverdien av sikre investeringsfradrag ligge rundt 75 prosent, mot dagens 88 prosent.
Kostnaden av ikke nøytral skattlegging er omtalt i statsbudsjettet som «skatteutgifter». Dette kan vi også definere som en form for subsidie, et annet dekkende ord kan være næringsstøtte.
I tabellen under kan du se et anslag på hva «skatteutgiftene» staten tar for petroleumsnæringen gjennom skattesystemet faktisk koster.[modern_footnote]Tallene er hentet fra tidligere statsbudsjetter. Der det er avvik mellom tallene mellom budsjettene, er det siste tallet brukt. Det er gjort forsøk på å få tak i tall tidligere enn 2013, men etter samtale med Finansdepartementet 26.6.2017 kom det frem at anslag for skatteutgifter ifm. petroleumsvirksomheten ikke er beregnet før for skatteåret 2013. Trolig er skatteutgiftene betydelige også før 2013, som er året da friinntekten ble redusert fra 7,5 til 5,5 prosent.[/modern_footnote] For årene 2013, 2014, 2015, 2016 og 2017 dreier dette seg om 85,3 milliarder (nominelle tal).
Leterefusjonsordningen av 2005
I tillegg til skatteutgiftene bekoster staten leterefusjon til oljeselskaper som leter etter olje og gass, men som ikke er i skatteposisjon. Leterefusjonsordningen ble innført i 2005 særlig for å senke inngangsbarrierene for nye leteselskaper i en tid der det var ønskelig med flere aktører på norsk sokkel. Utbetalt lete- og opphørsrefusjon summerer seg til over 100 milliarder i 2017-kroner, siden ordningen ble tatt i bruk i 2005.
Flere av selskapene som har fått støtte i milliardklassen gjennom leterefusjonsordningen har aldri betalt skatt til Norge.
På grunn av ordningens innretning og de store summene enkelte selskaper kan få utbetalt kontant, har Økokrim funnet det nødvendig å passe på. I Økokrims rapport «Trusselvurdering» fra 2015 heter det: «Det er også et betydelig potensial for skatteunndragelser på områder der skatteyterne har mulighet for å få store utbetalinger direkte fra staten, som ordninger med fradrag for kostnader til forskning og utvikling (skattefunn) og refusjon av skatteverdien av leteutgifter i oljesektoren (leterefusjon).»
Skattereglene ble utformet da politikerne forventet vekst i oljeforbruket
«Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdierskal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer.»
«Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdierskal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer.»
Måten petroleumsskatten er utformet på er med andre ord et resultat av politiske prioriteringer. Dagens rammebetingelser ble meislet ut av politikerne i en tid hvor det var forventet at oljeforbruket ville øke, mens tilbudet var begrenset. Dermed var det rasjonelt for staten å bære en stor del av den økonomiske risikoen, fordi prisforventninger tilsa høy lønnsomhet ved funn. Gjennom denne innretningen har staten tatt et aktivt valg om en høy risikoeksponering.
Nå er dette paradigmet snudd på hodet: forventningene i dag er at etterspørselen etter olje på sikt vil falle og at det fortsatt finnes rikelige mengder med olje og gass å hente opp. Da blir det viktig å diskutere hvilken økonomisk risiko fellesskapet ønsker å ta gjennom utformingen av skattesystemet.
Tar vi høy risiko, slik vi gjør i dag med de generøse ordningene som gir incentiver til høy aktivitet, er det mulighet for høy avkastning, men også stadig større risiko for tap i et marked som er blitt mer uoversiktlig og der vi vet at det produktet som selges, fossil energi, må erstattes av andre produkter i stort omfang og så fort som mulig.
Om staten vil ta lavere økonomisk risiko gjennom oljeskattesystemet, kan potensiell avkastning og tap bli tilsvarende redusert. Den samlede risikoen vil også avhenge av utdeling av nye leteområder.
Det norske petroleumsregimet har tjent oss godt. Vi har vært i en oppbyggingsfase i førti år, nå er vi i en modningsfase og skal over i en nedbyggingsfase på norsk sokkel», sa Idar Kreutzer (til venstre) i regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft da han la frem sine anbefalinger sammen med utvalgets andre medlem Connie Hedegaard (nr. to fra venstre) i oktober 2016. her er utvalget sammen med statsminister Erna Solberg og tidligere klima- og miljøminister Tine Sundtoft da utvalget ble satt ned i juni 2015. (Foto: Statsministerens kontor)
En rekke rapporter og utredninger har anbefalt å endre innretningen på skattesystemet. Vurderingene fra noen rapporter, presentert under, er ikke blitt fulgt opp politisk.
Vurderingen til grønn skattekommisjon
Grønn skattekommisjon, som leverte sin NOU i 2015, var klare i sin tale da de skrev at:
«Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter og skattesanksjoner ved petroleumsvirksomheten bør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer gjennomføres og at den negative miljøpåvirkningen av oljeutvinning på norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.»
«Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter og skattesanksjoner ved petroleumsvirksomheten bør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer gjennomføres og at den negative miljøpåvirkningen av oljeutvinning på norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.»
Med andre ord anbefaler utvalget å nøytralisere skatteordningen, slik at selskapene må bære en større del av risikoen knyttet til ny petroleumsvirksomhet.
Vurderingen til ekspertutvalget for grønn konkurransekraft
Det regjeringsutnevnte utvalget for grønn konkurransekraft peker også på at dagens innretning av petroleumsskatten ikke nødvendigvis er egnet for fremtiden, med økende etterspørselsrisiko for olje og gass. Utvalget tok til orde for at det norske petroleumsregimet må endres for å sikre at fellesskapet ikke tar økende risiko i et marked der usikkerheten i etterspørselen blir større og tydeligere.
«Det norske petroleumsregimet har tjent oss godt. Vi har vært i en oppbyggingsfase i 40 år, nå er vi i en modningsfase og skal over i en nedbyggingsfase på norsk sokkel», sa utvalgets Idar Kreutzer – administrerende direktør i Finans Norge - under pressekonferansen der rapporten ble lagt frem i oktober 2016.
Vurderingene til utvalget for skattlegging av petroleumsvirksomheten
Petroleumsskattekommisjonen fra år 2000 vurderte investeringsfradragene på sokkelen til å være for gunstige. Friinntekten var riktignok noe høyere enn i dag[modern_footnote]I dag er friinntekten 5,4 prosent over fire år, til sammen 21,6 prosent av investeringene. Tidligere var friinntektssatsen 7,5 prosent av investeringen over fire år, til sammen 30 prosent.[/modern_footnote], men resonnementene i rapporten er fortsatt gyldige gitt dagens skattesystem. Utvalget anbefalte å erstatte friinntekten og rentefradraget for finanskostnader med et kapitalavkastningsfradrag satt til risikofri rente for å skjerme normalavkastning mot særskatt.
I tillegg anbefalte utvalget å normalisere avskrivningstiden for investeringene «slik at de er mer i samsvar med levetiden til driftsmidlene».[modern_footnote]NOU 2000: 18, s.13. Investeringer på sokkelen kan i dag skrives av over seks år. I scenarioanalysen i denne rapporten ser vi på effekten av å øke avskrivningstiden til 12 år.[/modern_footnote] I praksis ville det betydd at det elementet av statsstøtte eller subsidier som ligger i denne gunstige ordningen for oljenæringen i dag ville blitt mindre generøs og kommet mer på nivå med regler som gjelder for næringsdrivende som investerer i næringsmidler på land (gravemaskiner, bygg etc.). Disse anbefalingene er ikke blitt fulgt opp.
