Ny rapport fra Klimapanelet: Samarbeider vi godt nok?

Hvor godt fungerer Paris-avtalen? Hvordan måle resultatene av det internasjonale klimasamarbeidet? Ny rapport fra FNs klimapanel oppdaterer kunnskapsbildet, skriver Jørgen Wettestad, medforfatter av rapporten.

Bilde av delegater til COP26-møtet
Fra COP26-møtet i Glasgow i november i fjor. Møter som dette er selvsagt viktige, men det internasjonale klimasamarbeidet er mye mer også. Foto: NTB/REUTERS/Yves Herman

I de siste årene har oppmerksomheten omkring global oppvarming som politisk utfordring økt ytterligere. Et mer alarmerende budskap fra FNs klimapanels (IPCC) naturvitere og erklæringer om ‘kode rød’ for planeten fra FNs generalsekretær har blitt akkompagnert av meldinger om tørke, skogbranner og issmelting.

Internasjonalt samarbeid er grunnleggende for å lykkes med den store omstillingen vi står overfor for å møte denne utfordringen. For eksempel framhever Det internasjonale energibyrået (IEA) i sin rapport Net Zero by 2050: a Roadmap for the Global Energy Sector at ‘moving the world onto that (net zero) pathway requires strong and credible policy actions from governments, underpinned by much greater international cooperation” (min uthevning).

Samfunnsmessig svar på klimautfordringen

Den nye rapporten fra arbeidsgruppe 3 (WG 3) i IPCC oppsummerer og analyserer kunnskapsbildet når det gjelder samfunnsmessig respons på klimautfordringen, og bekrefter og utfyller naturviternes konklusjoner.

Klimapanelets rapport om løsninger

I sin nye rapport presenterer FNs klimapanel ny kunnskap om hva som må til for å bremse klimaendringene. Artikkelforfatter Jørgen Wettestad har vært hovedforfatter i kapitlet om internasjonalt samarbeid og internasjonale avtaler.

Forrige IPCC WG 3-rapport fra 2014 tegnet et bilde av internasjonalt samarbeid hvor straff for unnasluntrere og gratispassasjerer sto sentralt. Denne rapporten ble skrevet før Paris-avtalen, og et sentralt fokus var naturlig nok en diskusjon av mulige måter å utforme effektive internasjonale avtaler på.

Kapittelet om internasjonalt samarbeid i den nye IPCC-rapporten (kapittel 14) oppdaterer og nyanserer budskapene fra 2014-rapporten. Ikke minst har dette å gjøre med at Paris-avtalen fra 2015 på sentrale punkter etablerer et nokså annerledes rammeverk for internasjonalt samarbeid framover enn det som var tilfellet for den viktige Kyoto-protokollen fra 1997.

Denne artikkelen trekker fram fem hovedpunkter fra kapittel 14 i den nye rapporten supplert med noen betraktninger etter klimatoppmøtet (COP 26) i Glasgow i november som selvsagt ikke kan tillegges IPCC-arbeidet.

1. Nasjonal handling og internasjonalt samarbeid hånd i hånd

Nå er det Paris-avtalen som gjelder, og selv om den retter sterkest søkelys mot nasjonal politikk, er internasjonalt samarbeid svært viktig. Majoriteten av de nasjonale klimaplanene som meldes inn til FN, forutsetter ulike former for internasjonal støtte og samarbeid. Dette gjelder bistand og finansiell støtte. Men det gjelder også tilgang til karbonmarkeder.

Pengeoverføringer fra de rikere landene til fattigere land som ofte også vil bli rammet ekstra hardt av klimaendringene, har lenge stått sentralt i internasjonal klimapolitikk. Slike overføringer krever et internasjonalt apparat som kan administrere og kontrollere pengestrømmen på en effektiv måte.

Også opprettelse og drift av internasjonale karbonmarkeder og fleksible mekanismer krever et velfungerende internasjonalt apparat. I Kyoto-protokollen var Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) den viktigste ordningen, hvor et sentralt element var vurdering og godkjenning av prosjekter av et FN-råd (CDM Executive Board).

Å finne ut mer om klimaendringene og hvordan vi skal bremse dem krever også bredt og globalt samarbeid for å sikre ulike perspektiver og internasjonal legitimitet. Derfor er også arbeidet i IPCC satt sammen av flere tusen eksperter fra mange land, i ulike roller.

2. Effektiviteten av internasjonalt samarbeid må måles langs flere dimensjoner

I vårt kapittel identifiserer vi fem hovedkriterier for å måle internasjonalt miljøsamarbeids effektivitet.

Et første og svært krevende kriterium har å gjøre med effekter av samarbeidet for naturen og miljøets tilstand og kvalitet. Gitt at det er mange ledd mellom det internasjonale samarbeidet og de endelige effektene – og at det er mange andre ting enn internasjonale avtaler som påvirker miljøets utvikling og tilstand – er dette et utfordrende kriterium som er vanskelig å måle presist og kun etter en lengre tidsperiode.

Det andre kriteriet har å gjøre med hva vi kaller transformativt potensial. Det betyr hvorvidt og hvordan samarbeidet bidrar til å muliggjøre og stimulere overgangen til et lavutslippssamfunn. Et konkret eksempel her er utviklingen av relevant teknologi knyttet til fornybar energi.

Et tredje kriterium fokuserer på fordelingseffekter. Bidrar samarbeidet til mer rettferdig fordeling av kostnader/byrder og fordeler knyttet til utslippskutt, med basis i nåværende og historiske forhold?

Et fjerde kriterium handler om kostnadseffektivitet. Fremmer samarbeidet kostnadseffektive tiltak for utslippskutt, altså at man får maksimalt ut av investeringene i tiltak?

Et femte og siste kriterium har å gjøre med institusjonell styrke. Har man etablert det nødvendige internasjonale rammeverket for å oppnå de internasjonale målene og bidra positivt til klimaomstilling på ulike nivåer og i ulike sammenhenger?

3. For tidlig å felle dom over Paris-avtalen

Det gir mening å hevde at COP26 i Glasgow viste at Paris-avtalen fungerer på et grunnleggende plan, siden mange land nå presenterer mer ambisiøse klimamål og planer for utslippsreduksjoner enn de gjorde i første runde. Klimatoppmøtet viste at Paris-avtalen har en viss institusjonell styrke.

Men det er for tidlig å felle noen klar dom når det gjelder helheten i avtalen. Ikke minst gjelder dette transformativ kapasitet, altså at avtalen spesifikt stimulerer teknologiutvikling og -overføring og øker farten i utviklingen mot et lavutslippssamfunn. Selv om en god del nasjonalt bestemte bidrag har blitt skjerpet, er de ikke tilstrekkelige for å nå avtalens mål om å redusere oppvarmingen til ned mot 1,5 grader. Vi er fortsatt på vei mot en oppvarming godt over to grader.

Det er også altfor tidlig å si noe om effekter for klimaet. Selv om en god del planer og mål har blitt skjerpet, må de iverksettes og omsettes i praktisk politikk. Her vil mange andre forhold enn Paris-avtalen også spille inn.

Når det gjelder fordelingseffektene har det siden København-toppmøtet i 2009 vært et mål å samle inn minst 100 milliarder dollar i året i overføringer fra rike til fattigere land. Her var det framgang i Glasgow, som jeg kommer tilbake til mot slutten av artikkelen. Men prosessen så langt bidrar til nøkternhet. Tidligere løfter har ikke blitt holdt. Man kan håpe på at den generelt større oppmerksomheten om klimaendring som problem kan bidra til bedre samsvar framover mellom løfter og faktisk handling.

Når det gjelder kriteriet om kostnadseffektivitet handler dette i stor grad om mekanismer for fleksibel gjennomføring. I Kyoto-protokollen gjaldt dette særlig CDM, som på den ene side bidro med nyttig kapasitetsoppbygging i landene i sør. På den annen side har en god del CDM-prosjekter blitt kritisert for ikke å gjøre noe annet enn det landene uansett hadde planlagt å gjøre. Så her har det vært vanskelig for landene å komme til enighet om nye regler og institusjoner som regulerer kjøp og salg av utslippskutt – bilateralt mellom land og på en markedsplass regulert av FN – på en bedre måte enn de tidligere institusjonene. Dette handler om spesifisering av artikkel 6 i Paris-avtalen.

Viktige vedtak knyttet til kvotehandel kom på plass i Glasgow. Reglene skal hindre dobbelttelling av utslippskutt, altså at begge landene som handler med klimakvoter, teller gevinsten i sin oversikt over egne utslippskutt. Enigheten åpner for at land kan få godskrevet utslippskutt som foretas i andre land. Det er nå også åpning for at selskaper kan investere i utslippskutt i utviklingsland, der kostnadene ofte er lavere.

Men den reelle betydningen av dette for mer effektiv klimaomstilling er fortsatt usikker. På den ene side kan det argumenteres godt for et betydelig potensial for å få til bilaterale samarbeidsløsninger som senker de samlede kostnadene ved tiltak og i teorien letter vedtaket av mer ambisiøs politikk. Men det finnes på den annen side ganske få eksempler så langt på vellykket kopling av kvotehandelssystemer.

Når det gjelder et nytt CDM i form av en mekanisme for bærekraftig utvikling kan det virke som om det så langt er flere potensielle selgere enn kjøpere, uten at dette er eksplisitt diskutert i vårt kapittel. For eksempel var EU den største kjøperen av CDM-kreditter. Men EU har foreløpig helt stengt døra for FN-kreditter i 2021-30-fasen.

Så igjen er det for tidlig å bedømme presist hva enigheten i Glasgow vil bety i praksis.

4. Internasjonalt samarbeid har blitt mer mangefasettert

Selv om Paris-avtalen er viktig, har internasjonalt klimasamarbeid over tid blitt langt mer mangefasettert – på ulike saksområder og i ulike sektorer er det et økende antall organisasjoner og fora.

For eksempel så bidrar Kigali-tillegget (vedtatt 2016) innen osonlagssamarbeidet med regulering av HFC-gasser med betydelig klimaeffekt.

Når det gjelder skogbruk og landbruk, har det over tid blitt etablert flere, ofte overlappende, frivillige og ikke-bindende internasjonale tiltak og avtaler for å redusere utslipp, for eksempel REDD+- samarbeidet.

Disse tiltakene har kommet til gradvis og igjen ledet til nye initiativer fra ulike konstellasjoner av land. For eksempel har Norge samarbeidet med Tyskland, Storbritannia og Australia om forskning og utslippsreduksjonsovervåkning. Man har også fått en rekke andre relevante tiltak både i regi av FN og enkeltstater, så som New York-erklæringen om skog fra 2014.

Når det gjelder energisektoren har også internasjonalt samarbeid på områder som energiforsyning og -sikkerhet en lang og komplisert historie, dog med begrenset fokus på klima. I mange år ble internasjonal energipolitikk sett på som et nullsumspill mellom to motpoler, representert ved Det internasjonale energibyrået (IEA) og Organisasjonen for oljeeksportører (OPEC). Over tid har det kommet til nye institusjoner, og eksisterende institusjoner har justert sine mål for å promotere kapasitetsbygging og globale investeringer i lavenergi-teknologi. Også mer avgrensede avtaler har vokst frem. Blant disse flere saksspesifikke klimaklubber så som Den internasjonale solenergialliansen.

Denne utviklingen har muligens bidratt til at multilaterale bistandsorganer legger økende vekt på støtte til fornybar energi-prosjekter. Økende mangfold i det internasjonale bildet er positivt for å oppfylle internasjonale klimamål. Men det betyr ikke at aktører og organisasjoner som jobber for den fossile energiindustrien, er borte, og det er ikke lett å fastslå hvem som fortsatt har overtaket.

Også i transportsektoren har det blitt etablert transnasjonale «partnerskap». Spesialiserte FN-byråer så som Den internasjonale luftfartsorganisasjonen (ICAO) og Den internasjonale skipsfartsorganisasjonen (IMO) har vedtatt mål om utslippsreduksjoner. Paris-avtalen omfatter ikke utslipp fra luftfart og skipsfart. I Kyoto-protokollen skulle utslippsreduksjoner på disse feltene skje ved å jobbe sammen med ICAO og IMO. Dette er ikke videreført i Paris-avtalen, og bidrar til uklarhet for veien videre i disse sektorene.

Relevante initiativer har blitt tatt, som det markedsbaserte, men foreløpig frivillige CORSIA-systemet (Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation) under ICAO som ble etablert i 2016 og gjort operativt fra 2021. CORSIA innebærer at flyselskaper må kjøpe kvoter for utslipp over 2019-nivået.

En god del medlemmer, og da særlig EU, har vært misfornøyd med framdriften i klima-arbeidet i disse organisasjonene. EU tok derfor et ensidig initiativ i 2012 ved å inkludere intern flytransport i EUs kvotesystem. Et forslag om å inkludere skipsfarten i kvotesystemet ble lagt fram i juli 2021 og er nå til behandling i EU-systemet. Dette er et godt eksempel på at globalt samarbeid ofte går tregt på grunn av mange og sprikende interesser å forene, og at regionalt samarbeid i mindre fora kan være et helt nødvendig supplement.

Man kan også peke på initiativer fra «sivilsamfunnet», for eksempel miljøorganisasjoner som Greenpeace og WWF. Fokuset derfra var opprinnelig deltakelse og lobbying på de internasjonale forhandlingsmøtene. I de senere årene har vi mer sett «grasrot-opprør» basert på rettferdighetsperspektiver og krav om større hensyntagen til stemmer som ikke så lett blir hørt ved forhandlingsbordene, som urfolk og ungdom. Eksempler er Extinction Rebellion og Fridays for Future. Man har også sett framveksten av klimarettferdighetskampanjer med fokus på handling gjennom domstolene og klimasøksmål i flere nasjonale domstoler.

Som nevnt kommer de nasjonale forpliktelsene foreløpig til kort i oppnåelsen av Paris-avtalens temperaturmål. Handling fra ikke-statlige aktører slik som bedrifter og investorer, byer og regioner og ikke-statlige organisasjoner er svært viktig.

For å styrke og opprettholde slik handling over tid er samarbeid mellom sterke internasjonale organisasjoner og ulike ikke-statlige aktører viktig. Her kommer FN-organer som UNEP og UNDP og internasjonale organisasjoner som Verdensbanken inn i bildet i ‘offentlig-private partnerskap’. Dette har gitt seg utslag i partnerskap om utvikling av for eksempel fornybar energi, bærekraftig finans og lærdommer knyttet til karbonprising. Men det foregår også relevant transnasjonalt samarbeid innen industrien, så som World Business Council on Sustainable Development. Og man bør heller ikke glemme flere by-nettverk som bidrar til spredning av erfaringer og ideer til spesifikke politikk-løsninger.

Denne ‘polysentriske’ utviklingen er sannsynligvis positiv for å respondere på klimautfordringene. Den minner oss på at det er viktig å ha et langt bredere perspektiv enn bare på det som skjer i de globale forhandlingene. Men kompleksiteten gjør at en presis vurdering av akkurat hva de ulike elementene betyr, er vanskelig, selv om det er relevant forskning i gang på området.

5. Samarbeidet må styrkes, ikke minst om finansiering

En grunnleggende utfordring i internasjonal klimapolitikk er at de landene som har relativt sett dårligst økonomi, også er de som blir hardest rammet av klimaendringene. Derfor er betydningen av det internasjonale samarbeidet om klimabistand og -finansiering grunnfestet i flere deler av klimakonvensjonen. Dette har blitt videre konkretisert og forsterket av det nevnte målet om 100 milliarder dollar i året til både utslippsreduksjoner og tilpasning i utviklingsland som ble vedtatt i 2009.

Ifølge OECD samlet utviklede land inn nærmere 80 milliarder dollar i 2018. Dette er ikke ubetydelig, men klart under det vedtatte målet.

Det er også bred enighet om at behovet for ulike typer bistand er langt større, kanskje nærmere 500 milliarder dollar årlig. Dette behovet kommer klart fram ved at et flertall av innmeldte nasjonale klimaplaner (NDC-er) er betinget av finansiell støtte og teknologioverføring. Pengene kommer fra ulike kanaler, både bilateralt samarbeid og multilaterale organer, samt fra privat sektor.

Dette organisatoriske landskapet har blitt karakterisert som ‘komplekst og fragmentert’, med det FN-baserte grønne klimafondet (GCF) som det største internasjonale klimafondet og en sentral aktør. Det er behov for økt transparens og bedre koordinering, men også for søkelys på politikken i mottakerland for å sikre at pengene blir effektivt og riktig brukt.

Når det gjelder løftet om årlig klimafinansiering var det framgang i Glasgow i november 2021. Rike land skal innen 2025 minst doble beløpet de gir til klimatilpasning i fattige land sammenlignet med nivået i 2019. Den samlede finansieringen av klimatiltak i fattige land må økes ‘betydelig’ for å passere 100 milliarder dollar i året.

Takk til Anna Valberg og Selma Lindgren for assistanse i forbindelse med dette manuset.