Subsidier og grønne avgifter er to av hovedgrepene myndighetene kan bruke for å få gjennomført det grønne skiftet. Men hva bør brukes når?

Vi snakker med

Katinka Kristine Holtsmark er postdoktor ved Økonomisk institutt på Universitetet i Oslo. Hun forsker innen miljøøkonomi og politisk økonomi.

Ifølge Holtsmark er det et kjernespørsmål i klimapolitikken. Hun mener avgiftene på utslipp må kraftig opp, og at tiden for høye elbilsubsidier er forbi. Hun tror også det er mulig å utforme en høy CO₂-avgift som er lik for alle, gir gode insentiver for å velge utslippsfrie løsninger og i tillegg bidrar til omfordeling i samfunnet.

<2°C: –Er det noen samfunnsøkonomisk tommelfingerregel for når vi bør lokke med gulrot og når vi må svinge pisken?

Katinka Kristine Holtsmark: – Avgifter egner seg veldig godt til å få folk til å ta valg som gir lavere klimautslipp. Avgifter kan pålegge deg en kostnad dersom du velger en utslippsintensiv løsning foran en som er utslippsfri eller har lavere utslipp. Ta transportsektoren: Velger du å kjøre fossilbil, må du betale en del grønne avgifter. Hvis du ikke velger fossilbilen, slipper du å betale.

Avgiften styrer deg bort fra det som gir utslipp, men lar det være opp til deg å bestemme hva du skal gjøre i stedet. Og det er veldig viktig, fordi det finnes så mange forskjellige løsninger som kan få utslippene ned. Du kan sykle, gå, reise kollektivt, kjøpe elbil eller flytte nærmere jobben. Infrastrukturen i kommunen kan legges om, og bedrifter kan velge nye logistikkløsninger. Hva som er best, vil variere mellom ulike husholdninger, bedrifter og kommuner. Da er det bra at avgiften ikke velger for deg, men i stedet dytter deg vekk fra det alternativet som gir mest utslipp.

– Trenger både avgifter og støtte

– Når trenger vi subsidier?

– Utvikling av ny kunnskap og teknologi som er viktig for grønn omstilling, skjer ofte for sakte uten offentlig støtte. Det er fordi avkastningen ofte ikke reflekterer den samfunnsmessige verdien av investeringene. Avgifter på utslipp gjør at flere etterspør grønne løsninger og er villig til å betale mer for dem. På den måten vil de øke farten i utviklingen. For å få private investorer til å investere mer i grønn teknologi, er avgifter et svært viktig virkemiddel. Men offentlig støtte til forskning og innovasjon vil også være nødvendig. Vi trenger altså både avgifter og offentlige støtteordninger, men støtteordningene bør rettes inn mot teknologiutvikling, i stedet for forbruk.

– Velger politikerne ofte gulroten fordi pisking sjelden blir godt mottatt av velgerne?

– Avgifter er veldig synlige og griper direkte inn i budsjettet til husholdningen eller bedriften. Da kan det være fristende for politikerne å velge gulroten i stedet. Det som er vanskelig å få øye på, er at noen selvsagt betaler for gulroten også. Noen betaler for eksempel for elbilsubsidiene, men det er ikke så lett å få øye på hvem det er. Kostnaden blir mer bortgjemt, og ikke tydelig pålagt noen bestemt. På samme måte er det ikke så lett å få øye på hvor i offentlige budsjetter avgiftsinntektene brukes. Det tror jeg er noe av årsaken til at vi har havnet i den fellen at vi har brukt masse subsidier i tilfeller der vi heller burde ha vært tøffere med avgiftene.

Eksempelet: Elbiler

– Har du et eksempel?

– Kroneksemplet er subsidiene til elbiler. Skal vi få ned klimautslippene i transportsektoren, må vi gjøre veldig mange forskjellige ting. Elbilsubsidiene fører til at vi overfokuserer på ett grep. Det blir veldig kostbart for samfunnet når alle dyttes inn på én løsning. Elbilen er slett ikke den beste løsningen for alle overalt, men det blir den løsningen folk velger fordi de får belønning for det.

– Hva ville du ha gjort i stedet?

– Jeg ville ha satt opp avgiftene på fossilbiler kraftig og selv latt folk velge om de skulle sykle, gå, kjøre kollektivt eller kjøpe elbil. Så er det mulig å bruke avgiftsinntekter til å kompensere de som kommer spesielt dårlig ut av dette. For eksempel basert på geografi.

Samtidig er det to prisingsmekanismer i transportsektoren vi må bruke mer effektivt. Fossilt brensel må bli mye dyrere enn i dag, og så burde vi få på plass et veiprisingssystem som fungerer bedre enn dagens. Det må bli mye dyrere å kjøre bil på de stedene og til de tidene som koster samfunnet mye.

Det er miljøpolitikk mer enn klimapolitikk, men biltrafikk har store, negative effekter, særlig i byene og i rushtiden. Disse effektene har vi faktisk forsterket gjennom den ensidige satsingen på elbil i persontransporten. Et godt veiprisingssystem kunne løst mange utfordringer i byene. Samtidig unngår vi at det blir veldig kostbart å bruke bil utenfor byene.

Grønne avgifter ikke bare til grønne tiltak

– Vi hopper tilbake til avgiftene. Er prinsippet bak grønne avgifter i Norge at «forurenser betaler»?

– Det kommer litt an på hva man legger i begrepet. Svaret er ja dersom man mener at avgiften skal reflektere kostnaden samfunnet påføres av det klimautslippet handlingen innebærer. Det er det som ligger bak den CO₂-avgiften vi har i Norge. Men ofte legges det noe annet i begrepet, som at den som forurenser, er ansvarlig for å rydde opp etter seg. Det er for så vidt et fint prinsipp, men det handler altså om noe annet.

– Jeg levde lenge i den villfarelse at inntektene fra grønne avgifter faktisk gikk til klimatiltak. Men sånn er det ikke?

– Det er nok mange som tenker at inntektene fra avgiftene går direkte til å finansiere grønne tiltak, men det er ikke det som er formålet med avgiftene. Formålet er å skape et insentiv for at du og jeg skal velge vekk de utslippsintensive aktivitetene.

– Vi må se litt på begrepene. Er CO₂-avgift og karbonavgift det samme?

– Man kan si at en karbonpris er et virkemiddel som setter en pris på å slippe ut CO₂-ekvivalenter. Vi har to viktige CO₂-priser i Norge. Den norske CO₂-avgiften, som dekker en del av økonomien, og den europeiske kvoteprisen, som dekker andre deler. Det er noe overlapp mellom de to ordningene, blant annet er utslippene på norsk sokkel pålagt begge deler. Den store sektoren i Norge som ikke har CO₂-prising, er landbruket.

Rettferdig omstilling

– Hvorfor?

– Det er ikke jeg den rette til å svare på. Men jeg mener det må gå an å finne gode løsninger for finansiering av et aktivt landbruk i Norge som ikke innebærer at forurensning skal være gratis i akkurat denne sektoren. Vi må sikre at det er insentiver for utslippskutt også i landbruket, og så får vi heller sikre overføringer på andre måter som gjør at bøndene ikke rammes urimelig hardt sammenlignet med andre.

– Hvordan kan man gjøre klimaavgifter rettferdige?

– Jeg tror det er vanskelig å lage en effektiv klimaavgift som ikke er lik for alle per utslippsenhet. Mange vil nok synes at det er urettferdig, fordi det oppleves som at alle betaler like mye uavhengig av tykkelsen på lommeboka. Men i realiteten vil det jo tvert imot fungere slik at de som slipper ut mye, betaler mest. Og de som slipper ut mye, er ofte de som har god økonomi.

Dersom vi laget en ordning med høy CO₂-avgift på alle utslipp, og så brukte inntektene til å betale tilbake en lik sum til alle i befolkningen, ville veldig mange som har dårlig råd – og lave utslipp – komme godt ut. De ville sitte igjen med mer penger enn før avgiften ble innført. Å gi alle gratis rett til forurensning er dårlig for miljø og klima, og er heller ingen effektiv måte å omfordele på. Derfor bør vi legge karbonavgift på alle utslipp, og heller bruke andre virkemidler for å omfordele.

Samtidig, i USA …

– For meg ser det ut som EU i stor grad har valgt avgifter som klimapolitisk hovedgrep, mens USA satser på subsidier?

– Det finnes subsidier i EU også, og du har systemer for karbonprising blant annet i California, men ellers stemmer nok inntrykket ditt i grove trekk. For meg er det åpenbart at for å få alle deler av økonomien og samfunnet til å bevege seg raskt i grønn retning, så må klimautslipp koste. Og der er det europeiske kvotesystemet et godt virkemiddel. Jeg tror som sagt også at offentlig støtte er viktig for utvikling av ny teknologi, men det er ikke klart for meg at den amerikanske subsidiepakken Inflation Reduction Act fremmer grønn teknologiutvikling på en veldig treffsikker måte.

– En del norske bedrifter innen grønn teknologi har varslet at de flytter satsinger til USA som følge av Bidens subsidiepakker. Eksempler er hydrogenselskapet NEL, som legger sin nye fabrikk til Michigan, og Corvus, som stopper byggingen av ny batterifabrikk i Bjørnafjorden fordi Europa ikke kan måle seg med støtten en slik fabrikk ville fått i USA. Bør Støre gjøre noe for å kontre Biden?

– Nei, det synes jeg ikke. Vi trenger ny teknologi, men det er ikke viktig for oss om for eksempel batteriteknologi utvikles i Norge eller i USA. Hvis den utvikles i USA, er det fint for oss, for da kan vi bruke energien vår – som er en knapp ressurs – på andre ting. Og så er det et annet viktig moment her: Hvis vi først gir etter for press fra store næringslivsaktører, vil de fortsette å presse på for spesielle støtteordninger, slik at private selskaper får et slags grep om norske myndigheter og om utformingen av egne rammevilkår. Det tror jeg gir dårlige kår for effektiv klimapolitikk.