En «klimaklubb» er en gruppe land som kobler handel med effektiv klimapolitikk og høye CO₂-priser. I en slik klubb enes landene om felles, ambisiøse mål for klimaet. De treffer felles tiltak for å nå målene, og sanksjoner mot land som velger å ikke være med i klubben.

En av de første som foreslo en slik klubb, var Nobelprisvinner i økonomi William Nordhaus i 2015, som foreslo en klubb med en felles CO₂-skatt. Tanken er at en slik klubb kan gi arbeidet for større utslippskutt mye større kraft enn man kan oppnå i klimaforhandlinger.

Et problem er imidlertid hvordan man starter en slik klubb. Hvordan man skal innrette CO₂-skatten som skal danne ryggraden i den. Det mener NUPI-forsker Indra Øverland at EU har svaret på: I forslaget om karbontoll ved grensen. Den kan bli starten på en global klimaklubb, mener han.

<2°C: Aller først – hva menes med en karbontoll ved grensen?

Indra Øverland: – Det starter med at man innfører en høy pris på utslipp av klimagasser. For eksempel i form av kvotehandel, slik som i EU i dag, eller en karbonskatt. Argumentet mot en slik høy pris på utslipp er at man da risikerer karbonlekkasje. Karbonlekkasje oppstår når en produsent flytter forurensende prosesser utenlands for å unngå å betale slik skatt, og så sender varene tilbake igjen for salg.

For å løse det, innfører man en toll på import. Men denne tollen gjelder kun for varer som kommer fra land der man ikke har karbonskatt. Og der ligger nøkkelen til hvordan man kan gjøre en klimaklubb effektiv.

– Paris-avtalen er minste fellesnevner

– Men hvorfor trenger vi en klimaklubb i utgangspunktet?

– Skal vi løse klimakrisen, må det økonomiske insentiver til. De må være betydelige, og de må være mer eller mindre globale. Her strekker ikke FNs klimaforhandlinger til.

Ekspertintervjuet

Indra Øverland er forsker I ved NUPI og leder for NUPIs Senter for energiforskning. Han er involvert i to ulike forskningsprosjekter som tar for seg klimaklubber.

 – Hva er galt med dem?

– Helt enkelt: I praksis setter alle landene som er medlemmer i Klimakonvensjonen seg rundt et bord og diskuterer hvordan klimaendring kan bekjempes. Alle land har i utgangspunktet en stemme som teller, men i praksis har de største landene nærmest vetorett. Hvis ikke Kina blir med på et tiltak, nekter USA også, og omvendt. Det var dette som var problemet med Kyoto-avtalen. Alle må være med hvis det skal bli noe av.

Da får du et rammeverk som i virkeligheten alltid vil være laveste fellesnevner for det landene vil forplikte seg til. Dette har man slitt med i alle år. Paris-avtalen var et forsøk på å komme rundt dette – man bruker i stedet en ikke-bindende avtale som drives frem av elementer som press, skam og ære. Da trengte ikke de landene som var mot høye ambisjoner bruke sitt «veto», siden ingenting var juridisk forpliktende likevel. Det er imponerende kreativt­, men det fungerer likevel ikke godt nok og vi er verken på vei mot 1,5°C eller 2°C nå.

– Selvforsterkende mekanisme

– Hvorfor vil en klubb hjelpe?

– Tenk deg da at man lager en klubb der medlemmene alle praktiserer en slik høy karbonskatt. Mellom landene er det samarbeid og tollfri handel – men kommer det varer over grensen fra et ikke-medlemsland, blir det høy karbontoll på dem. Og kanskje andre restriksjoner også, på visum, bistand eller forsvarssamarbeid for eksempel.

Samtidig er dette en åpen og hyggelig klubb som mer enn gjerne tar imot nye medlemmer – så lenge de innfører samme pris på utslipp av klimagasser. Greier du å lage en klimaklubb med høy intern pris på utslipp, og karbontoll ved grensen, da vil andre land bli presset til å bli med i klubben for å få solgt varene sine til medlemmene i klubben.

To typer land vil få insentiv til å bli med i klubben. De som bryr seg om klimaendringene, og de som er handelsmessig avhengige av landene som allerede er med i klimaklubben. Og selvsagt alle tenkelige kombinasjoner. Og når klubben vokser i antall medlemmer, øker presset på resten av landene – og du får en selvforsterkende spiral som gjør at det blir attraktivt for stadig flere land å hive seg på.

– Hvilke land tenker du på konkret nå?

– Det er akkurat det vi holder på å forske på nå – hvor kan en slik klubb starte, og hvordan vil den utvikle seg? Og hvilke land kan tenke seg å yte størst motstand mot en slik klubb?

– Karbontoll kan bli hovedmekanisme i klimaklubb

– Men hvordan skal den gravitasjonskraften fungere? Det er jo uansett kunden i landet som har grensetoll som i praksis betaler tollen, hvorfor skal selgeren bry seg? Selv om det er en så stor blokk som EU?

– Slik fungerer en vanlig importtoll, men i dette tilfellet kan det eksporterende landet overta inntektene dersom de blir med i klubben. Dersom EU innfører et slikt regime, vil de som eksporterer mye til EU bli sårbare. Da kan EU si at enten blir pengene i EU, som med en vanlig toll, eller den eksporterende staten kan melde seg inn i klubben og ta pengene selv – siden de må innføre en like streng karbonskatt for å kvalifisere for medlemskap. Så hvorfor ikke bli med? Er man redd for å overbelaste sine selskaper med for mye skatt kan man redusere andre skatter for å gjøre plass for karbonskatten, for eksempel skatt på arbeidskraft.

Karbontoll ved grensen diskuteres først og fremst som en måte å håndtere karbonlekkasje på. Det er få som bruker begrepet «klimaklubb» i EU nå. Men en slik karbontoll kan også bli hovedredskapet til en klimaklubb. Den kan danne grunnlaget for en globalt dekkende, fungerende, høy pris på klimagassutslipp. Det er vanskelig å få til under dagens UNFCC forhandlingsregime.

– Tilsvarende insentiv finnes ikke i dagens modell

– Vil ikke dette bare provosere de andre stormaktene? Slik at du forsterker blokkdannelsene og motsetningene?

– Klart det vil bli krangel. Det er jo mye derfor klimaforhandlinger stopper opp og tiden renner ut. Poenget er at det samme som forårsaker krangling også representerer et kraftfullt insentiv for å samarbeide som ikke finnes i dagens forhandlingsmodell. Det kan skape konflikt, ja, men ikke mer enn vi er vant med. Og i motsetning til mye annet som skaper konflikt, kan dette også skape en konstruktiv kjedereaksjon. Klimaforkjempere kommer aldri til å vinne kampen mot klimaskeptikere og mektige økonomiske interesser knyttet til fossil energi så lenge de alltid skal oppføre seg som snille pusekatter. 

Hvis vi går tilbake til eksempelet med EU som tar ledelsen, så kan det hende at land som av ulike grunner kjemper for en mer progressiv klimapolitikk, vil være med. Det kan for eksempel være Costa Rica, Nicaragua eller øystatene i Stillehavet.  Altså mye småstater, men det bidrar allerede til at klubben vokser litt. Så følger de som er mer kritiske, men som er økonomisk avhengige av EU. Kanskje Tyrkia, kanskje Ukraina, Marokko eller helt andre. Da vil land som er økonomisk avhengige av dem igjen få større grunn til å hive seg på.

Etter hvert kan land som har en sterkt eksportdrevet økonomi, hive seg på bare for å lette tilgangen til dette store markedet, for eksempel Sør-Korea. Til slutt vil klubben ha så mye tyngde at det vil være game over for de som vil stå utenfor. De må bli med om de liker det eller ei, for å få tilgang til det store markedet inni klubben.

Og om Biden og Harris vinner valget i USA, kan de potensielt samarbeide med EU om en karbonklubb. I så fall kan resten av utviklingen gå fort.

– Ingen krise med WTO-klage

– Med mindre noen klager ordningen inn for WTO?

– Jo, men hva så? For det første er det mange som mener at en grensekarbonskatt er i overensstemmelse med WTO-reglene. For det andre, konflikter om toll har vi i WTO hele tiden. Og at noen innfører mottarriffer skjer også stadig vekk. Bare se på handelskonfliktene mellom Trump og Kina. Verden bryter ikke sammen av det. Det er vesentlig verre om vi ikke får slutt på klimagassutslippene enn om konfliktnivået i WTO øker noe. For det tredje, hva er viktigst, WTO eller klimaendring? Er det klimapolitikken som må tilpasse seg WTO, eller er det WTO som må tilpasse seg klimapolitikken?

– Men hvordan kan man stille tilstrekkelig makt bak for å sikre at ingen jukser?

– Det viktigste – og noe av det vanskeligste – er behovet som vil oppstå for gjensidig gjenkjenning av nasjonale systemer for regnskap og beskatning av klimagassutslipp. Det er der kraften i ordningen ligger: Kommer varen fra land uten slik godkjenning, må du betale toll.

Når det gjelder den praktiske innrettingen av karbontollen, gjenstår det fortsatt utredningsarbeid, heller ikke EU har ferdigutviklet sine planer. Personlig tror jeg den største utfordringen ikke handler om sanksjonsregimer, men om den rent tekniske regnskapsføringen. Du må ha systemer som er tilstrekkelig pålitelige til å kjenne nøyaktig hvor mye utslipp som ligger bak, både med tanke på råvarer og prosesser. Sannsynligvis starter man med noen få viktige og forurensende varer som stål, aluminium og sement for å holde det enkelt, og så utvider man det gradvis.

Klimaklubb vs. grønn proteksjonisme

– Men hvem skal styre dette, hvem skal fastsette og håndheve reglene?

– Det blir de som stifter klubben først, men etter hvert som den vokser må det være mulig å gjøre justeringer. Samtidig må noen ting ligge fast, så her vil det også komme vanskelige spørsmål om hvordan klubben skal styres. Også dette er noe jeg forsker på akkurat nå.

– Og så har du de som sier dette er «grønn proteksjonisme». Hva tenker du om det?

– Det er ikke sikkert det er et stort problem. Det er for det første bedre med grønn proteksjonisme enn tradisjonell proteksjonisme – som har som eneste formål å opprettholde industri som ikke egentlig er lønnsom lenger. Og det er ikke som om vi er fri for proteksjonisme i dag. Ta de delene av norsk industri som er mot kraftkabler til utlandet – de vil i utgangspunktet holde strømmen billig for seg selv. Det er klassisk proteksjonisme, og i praksis er det også en form for stor indirekte subsidie de tviholder på.

– Norsk industri må forberede seg

– Norsk Industri er skeptiske til en karbontoll ved EU-grensen, hva skjer med Norge hvis EU starter en klimaklubb?

– Dette må utredes. Norge vil være et av landene som vil ha størst interesse av å være med. Fordi EU er vår største handelspartner, og fordi vi ønsker å bidra til å begrense klimaendringene. Og så har Norge allerede lengre erfaring med CO₂-skatt enn de fleste land i verden, og bør det ikke være noe problem å få EU eller andre til å anerkjenne våre systemer for regnskap og skatteinnkreving.

Det vil nok være vinnere og tapere blant norske aktører. Vi har imidlertid også naturgitte fordeler som vi kan tjene på. Om aluminium produsert med norsk vannkraft konkurrerer mot aluminium produsert med kullkraft andre steder i verden, er det en stor fordel for oss om det innføres en høy pris på utslipp av klimagasser. Jo høyere pris EU setter på klimagassutslipp, desto større bør etterspørselen etter ren norsk energi bli. Og kanskje teknologi, hvis norske aktører får fingeren ut og satser ordentlig på flytende vindkraft. Og siden vi alle må begrense klimaendringene, har Norge uansett en generell egeninteresse i å være med.

Jeg er med på to forskningsprosjekter om klimaklubber, men dessverre er ingen av dem finansiert med norske midler. Pengene kommer derimot fra Sverige, og det er betegnende. Norge trenger å komme på banen. Jo tidligere Norge går inn i dette, desto bedre kan man få forberedt seg på det som kommer.