En drøy måned før klimaforhandlingene i Glasgow har nemlig mer enn 70 land fortsatt ikke gjort det de i utgangspunktet har lovet – å levere mer ambisiøse klimamål. Av de over 100 som har meldt inn nye klimamål, har et flertall i realiteten ikke økt ambisjonsnivået sitt.

Ekspertintervjuet

Dette er litt av statusen foran de årlige klimaforhandlingene under Paris-avtalen – det såkalte COP-møtet, det 26. i rekken. Og det er litt spesielle rammer rundt årets møte, forklarer statsviter og BI-forsker Vegard Tørstad.

<2°C: – Helt overordnet: Hvordan skiller COP26 seg fra tidligere års COP-møter?

Vegard Tørstad: – Det mest spesielle er nok at det internasjonale klimasamarbeidet i stor grad har vært satt på pause i over et år. COP26 skulle egentlig vært avholdt i 2020, men på grunn av koronakrisen ble det utsatt.

Det er ikke nødvendigvis noen krise i seg selv, fordi mange av de de tekniske spørsmålene som gjenstod i kjølvannet av Paris-forhandlingene, har blitt løst eller delvis løst. Fordelen med at mye regelverk er på plass under Paris-avtalen er at mindre står på spill for hvert enkelt møte. Fremtiden for verdens klimasamarbeid står og faller altså ikke på utfallet denne gangen.

Viktige signaler

– Så hva er det som står på spill nå?

– COP26 har to viktige signalfunksjoner relatert til landenes ambisjoner og hvordan de implementerer klimapolitikk under Paris-avtalen. Her trenger vi å se at land er dedikerte og at de føler seg forpliktet til å overholde Paris-avtalen.

Selve kjernen i Paris-avtalen er de nasjonalt bestemte bidragene, NDC-ene, som skal fornyes hvert femte år, og landene har forpliktet seg til å være mer ambisiøse for hver gang det skjer. Fristen for å oppdatere dem var altså i 2020, men så kom COVID, og bare tre land nådde den opprinnelige fristen. Nå skal altså ambisjonene styrkes, og landene må fastsette konkrete planer for hvordan utslippsmålene skal nås. De må vise at de er klare for å gjennomføre effektiv klimapolitikk.

Den økonomiske nedgangen i forbindelse med COVID-krisen gjorde at verdens land fikk en gyllen mulighet til å investere stort i klima. Dessverre ser ikke det ut til å ha skjedd i stor nok grad. Kanskje kan COP26 bringe klimasaken til topps på agendaen igjen nå.

– Du nevnte at tekniske spørsmål er løst i mellomtiden – er det sånn at det hele tiden har foregått forhandlinger, sånn litt i det stille?

– Ja, noen forhandlinger rundt mer tekniske spørsmål har foregått hele tiden – på temaer som klimafinans, markedsmekanismer og tap og skade, for eksempel. Der har det nok vært litt bevegelse. Samtidig er det slik at en del av disse tekniske spørsmålene ofte koker ned til større politiske spørsmål. Og gjerne da «hvem skal betale».

Rike mot fattige

– Og da spilles rike land ut mot fattige, som vanlig, eller?

– Det er noen nyanser i hvilke land som står sammen i ulike spørsmål, men hovedskillelinjene går mellom velutviklete land på den ene siden, og fattigere land på den andre. Og det er en del overlapp i mange av de spørsmålene det er konflikt rundt. For eksempel det som har med sårbarhet å gjøre – rike land er generelt mindre sårbare for klimaendringer. Eller historisk ansvar – rike land har som regel større historiske utslipp enn fattige. En pågående konflikt er at de rike landene krever sterkere måling og verifikasjon; mens de mindre utviklede landene krever mer finansiering, støtte til klimatilpasning, og kompensasjonsordninger for tap og skade.

Skillet mellom utviklingsland og industriland skapte som kjent problemer da Kyoto-protokollen ble fremforhandlet: Hvem skulle ta kuttene? Med Paris-avtalen fikk vi i stedet en avtale som gikk nedenfra og opp, alle land skulle bestemme sine egne kutt. Men da har i stedet stridsspørsmålet beveget seg over til hvem som skal ta kostnadene for omstillingen. Eller hvem som skal hjelpe de mest sårbare landene å tilpasse seg. Dette er underliggende spørsmål som gjør at i neste omgang blir mange av de tekniske spørsmålene vanskeligere.

Gap mellom ord og handling

– COP26-president Alok Sharma har i sommer reist rundt og snakket med regjeringer i strategisk viktige land, for å forsøke å mane dem til innsats. Hva kan vi vente oss å se nå i oppkjøringen til møtet i Glasgow? Både i det åpne og bak kulissene?

– Som sagt har dette møtet en viktig signalfunksjon: At landene melder inn mer ambisiøse mål, og at det følger planer for effektiv implementering av dem. Status nå er at litt over 100 land har sendt inn oppdaterte NDC-er. Rundt 70 har fortsatt ikke gjort det. I tillegg har bare litt over 40 av de som har levert nye NDC-er, faktisk økt ambisjonsnivået. Så mange har ikke oppdatert sine mål – og mange av de som har, har ikke økt ambisjonen sin. I tillegg er det et stort gap mellom hva de ulike landene lover, og hva de faktisk gjør.

Det er nok dette Alok Sharma ivrer for nå, at flere land skal oppdatere bidragene sine, og gi tydelige signaler om at de øker ambisjonene sine. Det blir nok flere som leverer nye NDC-er frem mot møtet. Men hva med dem som ikke gjør det, hvilke konsekvenser får det for dem? Eller for dem som leverer bidrag som ikke har økt ambisjonsnivå? Dette er viktige spørsmål vi ikke vet svaret på ennå.

Fattige land og «fattige» land

– Begynner vi å se at det tegner seg konfliktlinjer mellom land?

– Det er foreløpig litt vanskelig å si. En ting vi har sett allerede, er at det allerede har vært et stort skille mellom fattige og rike land på spørsmålet om man skulle arrangere COP26 fysisk i det hele tatt. Mange land med store COVID-problemer må ha delegasjonene sine i karantene i forkant av møtet, det er kostbart for dem. Det britiske lederskapet har tilbudt seg å betale opphold for delegater i den tiden de blir pålagt karantene. Igjen: Dette illustrerer konflikten mellom fattige og rike land.

– Så det er kanskje grunn til å vente at vi ser de samme konstellasjonene som tidligere år?

– Det er noen blokker som går igjen i alle COP-møtene. Dette har røtter helt tilbake til FN-konvensjonen fra 1990 – der man definerte utviklingsland og industrialiserte land i to blokker. Dette skapte også problemer med Kyoto-protokollen.

Et viktig problem er at en del av de som ble definert som utviklingsland den gang, ikke er så fattige som de pleide å være, men det kan fortsatt være gunstig for dem å være definert som utviklingsland. Kina, for eksempel, vil helst definere seg som et utviklingsland. Mange rike land mener imidlertid Kina må akseptere å ta større ansvar.

I tillegg til dette kan vi også forvente konflikter mellom ambisiøse og uambisiøse land, hvor skillet mellom fattig og rik har blitt mer utvasket over de siste årene. Den såkalte High Ambition Coalition spilte for eksempel en viktig rolle under Paris-forhandlingene. Med Biden-administrasjonen på plass i USA blir det interessant å se om USA tar på seg en lederrolle i å presse andre land til høyere ambisjonsnivå, og hvilke konflikter dette eventuelt vil lede til.

Vil unngå skuffelsen fra København

– Hvem venter du vil være pådrivere? Ser vi antydninger allerede nå til at noen presser på mens andre stritter mot? Hvilken rolle tar for eksempel arrangørlandet Storbritannia?

– Det virker som om statsminister Boris Johnson forsøker å senke forventningene til hvor mye vi kan få ut av COP26. Johnson sa for eksempel nylig at han kun har en begrenset sjanse til å få andre land til å forplikte seg til sterkere bidrag før COP26. En slik strategi tror jeg kan være fornuftig. Tenker vi tilbake til COP15 i København i 2009, var det svært høye forventninger, og skuffelsen ble stor da de ikke ble innfridd. Det kan derfor være en bevisst strategi fra britene i forkant, rett og slett for ikke å legge for mye press på møtet.

Men det blir uansett spennende å følge Storbritannia fremover når de nå er ute av EU. Storbritannia har gjort store utslippskutt allerede, og er faktisk ledende i Europa på en del områder. For eksempel var Storbritannia tidlig ute med å sette seg et nullutslippsmål innen 2050.

USA i et helt annet gir

– Enn USA, da? Hva kan vi vente oss der, nå med Trump ute og Biden inne?

– USA er interessant, de har under Biden sendt inn nye klimamål. Og de er faktisk veldig ambisiøse. Biden har for eksempel satt mye strengere 2030-mål enn Obama hadde, og også et mål om netto null utslipp i 2050.

Når det er sagt, er det foreløpig langt mellom mål og måloppnåelse for USA. Utslippene må reduseres på veldig kort tid om de skal nå målene sine. Derfor blir det spennende å se om Biden får gjennom den enorme infrastrukturpakken sin, som inneholder en del lovende klimatiltak. Det er fare for at den blir vannet ut i Senatet, siden den trenger støtte fra alle demokratene der.

Det siste peker på et generelt problem for USA: Klimadebatten er veldig polarisert. Alle forsøk på å lovfeste effektiv klimapolitikk møter motstand fra hundre prosent av republikanerne. Dermed får mindre ambisiøse demokrater uforholdsmessig mye makt.

Samtidig er det lovende tendenser også. Store delstater som New York og California setter egne utslippsmål i tråd med Paris-avtalen, og en del store private selskaper støtter også avtalen, i hvert fall på papiret. Men det mest avgjørende er selvsagt om Biden klarer å få gjennomslag for sine lovforslag.

Skuffende toner fra Kina

– Hva med USAs store rival Kina, som la frem ny femårsplan i vår, og der Xi Jinping samtidig har strammet grepet om sentralmakten?

– Signalene derfra er ikke særlig lovende, dessverre. Tidlig i år lovet de noe mer ambisiøse mål enn de hadde, men det har vist seg å være kun en liten forbedring. De har heller ikke formelt sendt inn noen oppdatert NDC. Og de brukte COVID-nedgangen i økonomien til å investere mer i blant annet kull. I tillegg så vi i 2020 at forbruket av gass, sement og stål gikk opp i Kina. Sannsynligvis vil Kina nå sine klimamål, men det er først og fremst fordi målene ikke representerer noen særlig stor forskjell fra dagens tilstand.

Når det gjelder Xi Jinpings sterkere grep om sentralmakten, er det dårlig nytt for klima. Noen vil sikkert hevde at autoritære stater kan være mer effektive i klimapolitikken, dessverre viser en god del forskning det motsatte. I tillegg er det at Kina er så lukket et generelt problem her – måling og verifisering blir vanskelig og upålitelig.

Motsetninger i EU

– Helt til slutt: Hva kan vi vente oss av EU?

– EU har vært kanskje den viktigste pådriveren i klimaforhandlingene lenge. Som helhet har EU ambisiøse mål, og de har så langt fulgt dem godt opp. De har også gjennomgående vist at de er i stand til å implementere målene sine. Nå er det mye snakk om EUs grønne giv, og det er viktig at de har styrket egne utslippsmål, og at de har lovet politiske tiltak og finanser til å få det til.

Samtidig er det sterke motsetninger mellom EU-land, spesielt i alt som har med kull å gjøre. Derfor er det viktig at EU får laget en god plan for hvordan de kan fase ut kull innen 2030. Det krever en tøff implementeringsplan. Vi kan vente harde forhandlinger internt mellom kullavhengige land som Polen og Tyskland, og ledende fornybar-land som Nederland og Danmark.