EUs ren energi-pakke kan begrense strømflyten fra Norge
Istedenfor å øke eksporten av strøm, gir EUs ren energi-pakke Norge mulighet til å redusere den – og dermed prissmitten fra utlandet, skriver forsker Per Ove Eikeland.
Foto: NTB/AP Photo/Virginia Mayo
KORTVERSJONEN:
- Før 2009 var Norge pådriver for at EU i størst mulig grad skulle styre ved hjelp av konkurransebasert marked og ikke gripe inn i prissettingen for å støtte fornybar strøm.
- I Norge var det stor politisk enighet om å bygge ut mellomlandsforbindelser (kabler til utlandet), for å sikre forsyning i år med lite nedbør og hindre innlåsing av kraft med svært lave priser i normalår.
- Den tredje store klima- og energilovgivningspakken fra EU i 2009 inkluderte opprettelsen av ACER, som skulle støtte nasjonale reguleringsmyndigheter med å koordinere beslutninger om regelutvikling.
- I Norge utløste pakken en nasjonal politisk konflikt som lignet på tidligere EU-kamper, og dreide seg om overnasjonal vs. nasjonal politisk og juridisk styring.
- En lite diskutert konsekvens av at Norge ikke tar inn ren energi-pakken fra 2019, er at myndighetene kan gå glipp av muligheter til å begrense strømflyten fra Norge – og dermed redusere prispåvirkning fra utlandet.
- Reglene kan også beskytte Norge mot at EU-land holder igjen strøm som kunne gått til Norge.
EUs energipolitikk er igjen i medienes søkelys – iverksetting av den såkalte ren energi-pakken fra 2019 skaper store politiske problemer.
Forrige regjering valgte utsettelse som følge av veto fra Senterpartiet, som bestemte seg for å forlate regjeringen. Dette gjorde Sp da statsminister Jonas Gahr Støre etter påtrykk fra EU-kommisjonen startet iverksetting av tre av åtte rettsakter som er del av pakken – fornybardirektivet, energieffektiviseringsdirektivet og bygningsenergidirektivet. Disse tre direktivene er nå innlemmet i EØS-avtalen som rettskraftige for Norge.
Statsminister Støre har samtidig sagt at innføring av de resterende fem rettsaktene ikke er aktuelt før etter neste valg i 2029. Disse fem er:
- et direktiv og en forordning med reviderte regler for strømmarkedet
- et direktiv med prosedyrer for testing av forsyningssikkerheten til strømsystemet
- et direktiv som gir nye oppgaver i utviklingen av felles regler til EUs energibyrå ACER
- en forordning for å sikre mer effektiv styring og måloppnåelse i klima- og energipolitikken.
Sistnevnte vil pålegge Norge nye oppgaver i rapportering av iverksettingsstatus til EU.
I denne artikkelen ser jeg nærmere på den politiske konflikten knyttet til iverksetting av EU-regler på strømområdet. Konflikten er slående siden Norge historisk har vært en pådriver for utvikling av et felles europeisk strømmarked med utbygging av mellomlandsforbindelser (kabler til utlandet).
Hva handler konflikten om? Hva er konsekvensene av manglende iverksetting av markedsregelverket? I hvilken grad kan iverksetting faktisk øke handlingsrommet til Norge i utveksling av kraft på mellomlandsforbindelsene?
Fra norsk pådriverrolle til sendrektighet
Historisk utviklet EU og Norge politikk og lovgivning på strømområdet med stor grad av enighet om målsetninger – å utvikle et klima- og miljøtilpassa strømsystem med sikker strømforsyning til priser som bevarer/styrker konkurranseevnen. Enigheten har lenge inkludert også virkemiddelbruk – med hovedfokus på utvikling av effektivt strømmarked som styringsmekanisme.
Norge var foregangsland med energiloven av 1990 og etableringen av det nordiske strømmarkedet som verdens første internasjonale strømmarked, senere innlemmet i EUs felles strømmarked med regelverk utviklet fra det første elektrisitetsdirektivet i 1996. Regelendringer i 2003 hadde som formål å øke handelen med strøm over landegrensene, som var svært begrenset i denne perioden.
I 2009 kom nye, store klima- og energilovgivningspakker fra EU, der den såkalte tredje energimarkedspakken inkluderte opprettelsen av ACER for å støtte nasjonale reguleringsmyndigheter med å koordinere beslutninger om regelutvikling. Dette markerte et skille i forholdet mellom EU og Norge på strømområdet.
Før 2009 var forholdet prega av lite konflikt. Norge var pådriver for at EU i størst mulig grad skulle styre ved hjelp av konkurransebasert marked og ikke gripe inn i prissettingen for å støtte fornybar strøm.
Innad i Norge var det stor grad av partipolitisk enighet om å integrere europeiske markeder gjennom utbygging av mellomlandsforbindelser for å sikre forsyning i år med lite nedbør og hindre innlåsing av kraft (med svært lave priser) i normalår. Store toneangivende land som Tyskland og Frankrike var langt mer skeptiske og holdt igjen i EUs regelutforming for det felles markedet.
Den tredje energimarkedspakken utøste en nasjonal politisk konflikt på strømområdet som reflekterte konflikten fra tidligere folkeavstemninger om EU knyttet til overnasjonal vs. nasjonal politisk og juridisk styring.
Konflikten ble knyttet direkte til direktivet som opprettet ACER. Kritikerne mente ACER kunne gripe inn i styringen av norske kraftressurser, selv om byråets oppgaver og makt var svært begrenset: Å overvåke konkurransen og utviklingen i markedet og beslutte endelig i regelutvikling der medlemsstater ber om assistanse på grunn av uenighet.
Kritikerne hevdet at tilslutning til direktivet ville gi så stor myndighetsavståelse til overnasjonalt organ at 3/4 flertalls-avstemning i Stortinget ville være nødvendig. Høyesteretts senere dom støttet at iverksetting av direktivet ikke var grunnlovsstridig.
Nye EU-regler får fram gamle konflikter
Nye, store endringer i EUs regelverk ble vedtatt i 2019 (ren energi-pakken), inkludert i ACER-forordningen, som ga byrået en ny oppgave i utvikling av og beslutningsmakt for noen typer alleuropeiske tekniske regler. Reglene var knyttet til drift av eksisterende nett – ikke til utbygging av ny infrastruktur, der medlemslandene har suveren autoritet.
Den norske interne politiske konflikten kom igjen til overflaten i diskusjon om iverksetting av de endrede EU-reglene. Med Senterpartiet i regjering var iverksetting umulig til tross for påtrykk fra EU-kommisjonen. Da Sp valgte å gå ut av regjeringen, iverksatte Arbeiderpartiet tre rettsakter knyttet til fornybar energi og energieffektivisering, men valgte å utsette iverksetting av ny markedslovgivning til etter valget i 2029.
Utsettelsen reflekterer uenighet også internt i Ap der en annen konfliktlinje preger debatten om innføring av EUs markedsregler. Den handler om hvorvidt markedet versus økt grad av politisk myndighetsstyring skal drive energipolitikken videre. Denne konfliktlinjen har lenge vært sterk på kontinentet, der politisk styring av markedspriser har spilt en større rolle enn i Norge. Men også i Norge har skepsisen til markedsstyring økt, da i særdeleshet etter Russlands krig mot Ukraina, som skapte uro i energimarkedene og massiv økning i markedspriser på strøm i Europa.
Strømprisøkningen utløste debatt om urettferdige fordelingseffekter og forverring av konkurransesituasjonen til næringslivet som markedet alene ikke klarer å håndtere. Politisk styring av priser for ulike strømkunder har derfor blitt mer vanlig. EU-kommisjonen har aktivt oppfordret medlemsstatene til å senke kundenes energikostnader, dog ikke gjennom inngripen direkte i flyten av kraft på kablene for å senke prisen i engrosmarkedet.
EU-regelverket gir Norge store muligheter for inngripen i markedet, for eksempel knyttet til fastsettelse av pris for husholdningskunder i sluttbrukermarkedet. Til tross for dette har forbudet mot å begrense flyt på kablene fått stor politisk oppmerksomhet av aktører som ønsker å begrense markedsstyring til fordel for mer politisk styring av strømpolitikken.
Norges muligheter er lite diskutert
Den norske sendrektigheten knyttet til iverksetting av det felles regelverket for strømmarkedet kan ha ulike konsekvenser. Inngående diskutert er hvorvidt manglende iverksetting av lovgivning ansett som EØS-relevant kan utfordre selve avtalen om at norske selskaper nyter samme betingelser som selskaper i EU-land ved at Norge er integrert i EUs indre marked.
En lite diskutert konsekvens er at Norge gjennom å ikke iverksette de nye strømreglene kan gå glipp av muligheter disse gir for å beskytte Norge mot begrensning av strømflyt fra utlandet, men også for Norge til å begrense flyten fra Norge i forhold til dagens praksis, og dermed redusere prispåvirkning fra utlandet.
Regelverket fra 2009, som Norge har iverksatt, sier at overføringskapasitet mellom land skal utnyttes maksimalt for å støtte handel i markedet. For det nye regelverket fra 2019 (ren energi-pakken), som Norge ikke har iverksatt, ble medlemslandene enige om at minst 70 prosent av kapasiteten på kablene må gjøres tilgjengelig for handel over grensene. Regelendringene var et politisk kompromiss som følge av at eksisterende hovedregel om maksimum utnyttelse av kapasiteten langt fra ble etterlevd i mange land, særlig på kontinentet.
I dag overvåkes gjennomføringen av 70 prosent-regelen grundig. Man skal komme til livs at enkelte land, slik som Tyskland, i alle år har begrenset kapasiteten på utenlandskablene.
Norge, som ikke har tatt inn det nye lovverket, kan heller ikke regne med beskyttelse i regelverket for at det flyter kraft fra utlandet minst tilsvarende 70 prosent av kapasiteten i kablene. Videre kan manglende iverksetting bety at Norge går glipp av et handlingsrom til faktisk å redusere kapasiteten for overføring til støtte for handel ned til 70 prosent, en tilpasning til regelverket som flere andre EU-land har benyttet seg av.
Disse forholdene har det vært lite snakk om i den hjemlige diskusjonen om konsekvensene av EUs ren energi-pakke.
