Delbeke er generaldirektør for EU-kommisjonens direktorat for klimapolitikk, og var en av de sentrale aktørene i utformingen av EU-systemet for handel med utslippskvoter. Karbonmarkedet, forkortet ETS, gikk 1. januar over i sin tredje fase, som varer til 2020. Men ETS er i trøbbel: Prisen for utslipp av et tonn CO₂ har i over et år vært under 10 euro, som er for lavt til å skape insentiver for videre utslippskutt i industrien. Nylig falt prisen til under 6 euro. Det gir også kullkraftverk et konkurransefortrinn fremfor de mindre klimaskadelige gasskraftverkene. Kullforbruket øker nå i Europa igjen, etter en lang periode med nedgang.

Derfor arbeider Delbeke og Kommisjonen med reformer av ETS. Et kortsiktig tiltak er å holde tilbake kvoter (såkalt backloading) som skulle vært auksjonert på markedet i 2013-15. Dette er nå til behandling i Rådet og Parlamentet i Brussel. Samtidig er forslag til vidtgående reform sendt på høring. Delbekes eget favorittforslag er å senke taket for utslippskvoter raskere enn det som er planlagt til nå – det vil si at den totale mengden kvoter reduseres hurtigere.

Jeg møtte Delbeke på hans kontor i Brussel rett før jul. Da kom han rett fra vanskelige forhandlinger i Canada om å inkludere luftfart i ETS også for flyvninger til og fra Europa. Store protester fra USA, Kina og India tvang i høst EU til å utsette dette, i første omgang med et år.

I intervjuet uttaler Delbeke seg også om EUs energipolitikk, der man er inne i en “større nytenkningsprosess” i lys av de revolusjonerende endringene i energimarkedet med rask vekst for fornybar energi. Energipolitikken fram mot 2030 utformes i Brussel nå. Blant utfordringene er faren for fragmentering av det indre markedet for energi, hvis medlemslandene innfører såkalte kapasitetsmekanismer hver for seg og ukoordinert. Et fungerende indre marked for energi er den beste måten å møte utfordringene for stabilitet og forsyningssikkerhet som den økende andelen fornybar energi skaper, mener Delbeke. Han sier også at Kommisjonen vil opprettholde sin satsing på karbonfangst og -lagring (CCS), til tross for problemene med å få i gang prosjekter i Europa.

Til slutt i intervjuet kommer Delbeke inn på forhandlingene om en ny internasjonal klimaavtale. En ny avtale kan ikke være basert på Kyoto-modellen hvis man vil ha med resten av verden, mener han. «Under Kyoto har vi en bindende avtale, og ordet «bindende» er veldig irriterende for USA, Kina, India osv.,” sier Delbeke.*

“Det vi trenger er en god karbonpris”

Olav A. Øvrebø: Hva er sannsynligheten for EU vil holde tilbake utslippskvoter (backloading) i løpet av de neste månedene?

Jos Delbeke: “Vi må ha et kvalifisert flertall for dette i Parlamentet og Rådet. Jeg håper på at vi får med oss medlemslandene. Jeg opplever at folk i medlemslandene ser mer rasjonelt på hva backloading bidrar til. Det vi sier er at backloading bare er et lite skritt. Viktigere er det vi kaller mer strukturelle tiltak. Men strukturelle tiltak betyr også en mye mer omfattende lovgivningsprosess. Backloading som et kortsiktig steg og strukturelle tiltak som langsiktige skritt bør gå hånd i hånd.”

Kommer det til å fungere? Vil backloading løfte karbonprisen?

“Markedet er markedet. Det vi føler oss sikre på er at markedsprisene ikke ville falle mer i forhold til dagens nivå. Det vil allerede være et pluss. Og vi forventer at markedsprisene vil øke noe. Hvor mye er vanskelig å si.”

Backloading kan bli fulgt av en permanent fjerning – kansellering – av disse utslippskvotene?

“Ja, det mest opplagte strukturelle tiltaket er rett og slett å kansellere permanent de utslippskvotene som vi nå setter på en separat konto med en merknad om at de vil være tilbake på markedet innen 2020. Vi kan fortsatt bestemme oss for å kansellere dem permanent, og det vil være det enkleste strukturelle tiltaket.”

Hvis det skal gjøres, når må en kansellering av kvoter besluttes?

“Vi har ikke fastsatt noen tidsplan for det. Først må backloadingen være ute av veien, så kan vi vurdere hvor vi står. Så det er vanskelig nå å sette en dato for en permanent kansellering, men vi har fortsatt tid til dette.”

Av de seks forslagene til strukturell reform i rapporten om karbonmarkedet, hvilket ville etter ditt syn være det beste valget?

“Jeg tror det mest opplagte, men samtidig kanskje det vanskeligste å få til nå, er å forandre den lineære reduksjonsfaktoren. Nå reduseres antallet kvoter med 1,74 prosent per år. Noen sier at vi lett kunne gå ned 2 prosent eller 2,25 prosent, andre har til og med gått inn for 2,5 prosent. Så vi kunne gjøre dette, men da er vi selvsagt inne i hjertet av direktivet, og det ville kreve at vi formulerer mål for 2030 [for utslippskutt, red.anm]. Vi har fastsatt målene for 2020, men næringslivet ønsker mer sikkerhet i et langsiktig perspektiv. Vi forbereder nå debatten om 2030, og en innstramming i den lineære reduksjonsfaktoren kan inngå i en slik debatt. Hvorfor finner jeg dette attraktivt? Fordi det er veldig forutsigbart, veldig klart. Det er et klart signal til markedet, og jeg tror at det antakelig er det viktigste elementet å legge vekt på.”

Dette inngår altså i 2030-diskusjonene. Men dere har også snakket om et mer ambisiøst mål for 2020 – 30 prosent reduksjon i CO₂-utslipp istedenfor 20?

“Vi har alltid sagt at vi er klare til å gjøre det hvis de internasjonale betingelsene er de rette. Til nå har vi ingen internasjonal avtale, og derfor er det politisk veldig vanskelig å gå lenger enn 20 prosent.”

Tiltakene du foreslår er en indikasjon på problemer med ETS. Men er det virkelig tilfelle, eller viser de lave prisene bare at EUs innsats for å redusere utslipp har vært en suksess?

“Det er en kombinasjon. Tre faktorer virker inn. For det første, bedriftene har innført tiltak for å redusere sine karbonutslipp, og det er det vi ønsker at de skal gjøre. For det andre er vi inne i en dyp resesjon, som betyr at etterspørselen etter utslippskvoter er mye lavere fordi det er mindre økonomisk aktivitet. Vi ser det i de to viktige industrisektorene stål og sement, der etterspørselen har falt med 30, 50 eller i noen tilfeller 70 prosent, som er ganske dramatisk, og dermed er det mye mindre etterspørsel etter utslippskvoter. Det er en ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Det tredje er at vi som del av Kyoto-avtalen har kredittene fra Clean Development Mechanism (CDM), og vi har vært ganske åpne for de kredittene. I etterpåklokskapens lys kan du kanskje si at vi har vært for åpne, fordi EU er muligens det eneste markedet hvor disse CDM-kredittene kan bli vekslet inn i penger – gode penger. Så alle CDM-kredittene kommer til Europa og ETS. Lovgiverne så dette komme og har tallfestet en grense for CDM-kreditter. Men grensen er satt for 2020, og vi er alt nå i ferd med å fylle den totale mengden som er forutsatt i direktivet. Om et par år vil vi ha nådd grensen og kan ikke ta inn flere CDM-kreditter.”

ETS er det første karbonmarkedet i sitt slag, og har en relativt snever ramme sammenlignet med markeder som er under innføring i California og andre steder. Vil ETS dekke noen nye sektorer i fase 4, etter 2020?

“Det er et av de strukturelle tiltakene som krever en debatt først. Jeg tror ikke vi vil se dem før i fase 4. Transport er en sektor mange snakker om, man kan også tenke seg byggebransjen, landbruk og skogbruk. Men dette krever en god del undersøkelser, fordi det har mye å gjøre med overvåking og rapportering. Karbonmarkedet er bygd på tillit, og folk må stole på at pengene de bruker i markedet går til det de skal. God overvåkning og rapportering må derfor sikres før vi kan koble inn nye sektorer.”

Utviklingen i internasjonale gass- og kullmarkeder har ledet til stenging av mindre forurensende gasskraftverk, mens europeiske kullkraftverk fyres med billig kull. Trenger Europa noen ytterligere tiltak for å favorisere gass i en overgangsfase?

“Nei, det vi trenger er en god karbonpris i markedet. Hvis karbonprisen tar seg opp, og det er det vi alle håper på, til et nivå på 15-20 euro, hører jeg i energisektoren at gass kan bli mer attraktivt igjen. Kull er i dag svært billig som ressurs, men i tillegg er karbonprisen så lav. I fravær av en god karbonpris gir vi altså kull en kunstig stimulans på bekostning av gass. Og det er ikke en situasjon vi ønsker at skal fortsette. Vi er veldig bekymret for det faktum at Europa brenner mer kull enn noen gang. Vi har over flere tiår sett at forbruket av kull i Europa faller, men de siste par årene har det økt igjen. Selv om gass er et fossilt drivstoff er det mye mer attraktivt enn kull.”

Men noen sier at siden det er et tak for utslipp uansett, så spiller det egentlig ingen rolle om de kommer fra kull eller gass?

“Det stemmer, men du må også resonnere i et langsiktig perspektiv. Utslippstaket er bare satt til 2020, mens et kull- eller gassfyrt kraftverk som bygges i dag vil vare i 30-40-50 år. Det var den viktige jobben vi måtte gjøre med veikartet [fram mot 2050, red anm]. Det er at taket er bare satt rettslig sett for 7-8 år, men du må sette taket i et langsiktig perspektiv. Og i en lavkarbon-framtid kan vi ikke se for oss en viktig rolle for kull.”

“Vi må over i en ny generasjon fornybar energiteknologi”

Overraskende hurtig vekst i ny fornybar energi fra vind og sol har skapt omveltninger på energimarkedene i flere EU-land, og i utvekslingen av kraft mellom landene. Energikonserner får lavere priser enn før for konvensjonell energi, og advarer om at de i framtiden ikke kan garantere forsyningssikkerheten. Fluktuerende vind- og solenergi må balanseres. Flere land drøfter nå å innføre såkalte kapasitetsmekanismer, der energiselskaper får godtgjørelse for å holde produksjonskapasitet i konvensjonelle kraftverk klar til bruk. Dette bekymrer Delbeke og EU-kommisjonen.

Mener du at EU og medlemslandene må koordinere energipolitikken bedre? Den raske veksten i fornybar i spesielt noen land skaper usikkerhet og har ført til krav om kapasitetsmekanismer.

“For det første, det er takket være EU-direktivet at fornybar har blitt en mainstream måte å produsere energi på sammenlignet med nisjen det var for et par år siden. Vi er på vei til å levere i henhold til målsettingene for 2020, og da vil en av tre kilowattimer være produsert med fornybar energi. Men vi vet at fornybar ikke betyr produksjon av en permanent mengde elektrisitet. Hvis vinden blåser og solen skinner er det masse elektrisitet, men hva hvis det ikke er sol eller vind? Denne fluktueringen er et problem for stabiliteten i nettet, så vi er nå inne i en større nytenkningsprosess om kraftmarkedet, og det globale energimarkedet, hvor vi ser ganske revolusjonerende endringer.

Vi utvikler nå innholdet i politikken vår for 2030 i nært samarbeid med våre kolleger i energidirektoratet. Det er enkelte ting som er svært viktige. Først liberaliseringen av energimarkedene. Uten denne ville vi ikke ha sette den sterke veksten i fornybar. Fordi du må ha markedskrefter og nye selskaper som setter opp vindmøller. Du må ha et åpent marked, og suksess med karbonmarkedet, fornybarmarkedet og liberaliseringen er tre elementer som henger nært og naturlig sammen. Du spurte om koordinering. I direktivet er det formulert mål for hvert enkelt medlemsland. For å nå målene må landene utforme sin egen politikk. På det feltet tror jeg vi kunne ha mye mer koordinering i Europa, fordi etter at fornybar er blitt så viktig kan nasjonale politiske tiltak true den videre liberaliseringen av kraftmarkedet. Dette må vi ta opp, og mine kolleger drøfter dette kontinuerlig med medarbeiderne i energidirektoratet: Hvordan kan vi sikre oss at vi rydder opp i disse problemene i et 2030-perspektiv?

Vi er særlig bekymret for innføringen av nasjonale kapasitetsmekanismer. Fordi at hvis hvert enkelt land skal legge til rette for nok kapasitet, er den beste løsningen et indre marked. Hvis det oppstår et problem som følge av fluktuasjon og alle nettene er koblet sammen, så er det alltid ett område i Europa hvor solen skinner, vinden blåser eller vannkraftverk kan tappes, etc. Et indre marked er altså det mest solide svaret på kapasitetsmarkeder. Jeg sier ikke med dette at det ikke er rom for kapasitetsmekanismer, men hvis hvert enkelt medlemsland skulle innføre dette på egen hånd med betalingsordninger, ville det på lang sikt true det indre markedet. Dette vil garantert være del av debatten når vi formulerer perspektivene for 2030. Til forskjell fra Norge har ikke Europa noen egne energiressurser av betydning, så for oss er det rasjonelt å fortsette å investere i fornybar energi. Det har en positiv effekt på klimasiden, men det har også en positiv virkning ved å skape nye markeder, nye arbeidsplasser og nye bedrifter, samtidig som vi håndterer vår energiavhengighet. Vi er ikke så bekymret over å være avhengig av norsk energi, men vi er også avhengig av energi fra det ustabile Midtøsten og fra Russland, hvor det er andre problemer. Det er altså bare rasjonelt for Europa å gjøre en stor politisk innsats innenfor energieffektivisering, og på å ha en sterk fornybar sektor.”

Bør EU bestemme mål for utslippskutt, vekst i fornybar og/eller energieffektivisering for 2030? Når bør dette i så fall skje?

“I våre veikart for klima og energi fra nå til 2050 har vi allerede formulert de mest optimale målene for 2030. Tallene vi har landet på er ca 40 prosent reduksjon av klimagassutslipp i 2030, og 30 prosent fornybar-andel. Dette er beregninger, og jeg sier ikke at vi allerede har de politiske virkemidlene til å sette dem ut i livet. Men dette er innspillene til den politiske debatten. Det kan ende opp med litt andre tall enn 40 og 30 prosent. Vi vil antakelig åpne opp den politiske debatten i to faser. I vår vil vi presentere et høringsdokument hvor vi vil be om uttalelser fra alle aktører og medlemsland om flere spørsmål: Hva slags mål bør vi ha; hvor ambisiøse bør de være; hva slags støttesystemer skal vi ha; hva slags rolle skal liberaliseringen av energimarkedene i Europa ha; hva med de nye nettene vi må bygge. I en fase to mot slutten av året håper vi så å oppsummere debatten og komme med politiske forslag.”

Når det gjelder målet om 30 prosent fornybar i 2030: Det foregår en veldig dynamisk utvikling nå innen fornybar. Prisene på teknologien reduseres hurtig. Risikerer dere å undervurdere hvor fort utviklingen går? Burde dere sette et mer ambisiøst mål?

“Når du går fra et nisjeprodukt til et hovedstrømsprodukt endrer naturligvis markedet karakter også. Vi ser at prisene reduseres, og det er positivt, siden det betyr at du kan få mer fornybar for mindre penger. Men baksiden er selvsagt at vi da produserer mindre i Europa, så arbeidsplassargumentet kommer under press.”

Du mener arbeidsplasser innen produksjon av solpaneler osv.?

“Tidligere produserte vi alle disse tingene selv i Europa, mens nå lager vi dem i Kina eller i framvoksende økonomier og importerer dem. Så vi må se på jobbdelen. Men det er et tredje element: Jeg tror ikke at vi vil nå målene for 2030 med de solpanelene og vindmøllene vi kjenner til i dag. Vi må over i en ny generasjon fornybar energiteknologi. Under akronymet NER300 har vi en pengepott finansiert av salget av 300 millioner utslippskvoter fra ETS-markedet. Med disse pengene vil vi subsidiere en hel rekke nye fornybarteknologier innenfor vind, vann, geotermisk, smart grids – hele spekteret av nye teknologier som vokser fram på markedet. For å legge til rette for markedsintroduksjon av disse teknologiene finansierer vi et 20-talls prosjekter over hele Europa, og gir støtte til virksomheter som er involvert i prosjektene. I Europa er vi nødt til å beholde den ledelsen innen teknologisk utvikling som vi alltid har hatt.”

Karbonfangst og -lagring – CCS – er i problemer nå. Er CCS død?

“Nei, den er ikke død. Vi vil trenge CCS. NER300 ble laget delvis for å finansiere CCS. Men CCS-teknologien er i trøbbel, og det er to-tre årsaker til det. Den første er at det er en veldig dyr teknologi. Til ett prosjekt må du ha hundrevis av millioner euro, sammenlignet med et fornybarprosjekt hvor du lett klarer deg med en tidel av dette. Det andre problemet er at til forskjell fra fornybar gjør du CCS bare for å redusere klimagassutslipp. Det du betaler går til å få ned utslippene. Med fornybar har du alltid et sideprosjekt som betyr at du kan produsere elektrisitet eller energi på en eller annen måte. Den tredje årsaken er at dette selvsagt er en industriell aktivitet som forbruker energi, så det forbedrer ikke din energiuavhengighet. Dette er innebygde problemer, men vi er likevel forpliktet til dette instrumentet. Det er fordi vi ikke kan redusere CO₂-utslippene i Europa med minst 85 prosent innen 2050 uten å ha fangst og lagring. Sagt på en annen måte: Fossile brensler vil alltid være en del av energimiksen i Europa og verden. Så dette vil være en teknologi vi vil trenge, vi er forpliktet til den og vi støtter disse aktivitetene så mye vi kan”.

Ny klimaavtale kan ikke bli kopi av Kyoto

Hvordan vurderer du utfallet av klimasamtalene i Doha i desember? Hvordan ser du på mulighetene for å få til en bred global avtale i 2015?

“Doha er et skritt i en prosess. Det viser to ting: Først, hvor vanskelige forhandlinger på multilateralt nivå eller FN-nivå er, særlig med de framvoksende økonomiene og den stadig vanskelige posisjonen USA inntar. Det andre er at klimaforhandlinger er blitt så komplisert. Det vi klarte å gjøre i Doha, og dette er på en måte det skjulte utfallet, er at vi kunne forenkle forhandlingsprosessen ganske betydelig. Vi ble enige om å videreføre Kyoto-avtalen, og dermed stoppe forhandlingene om dette. Vi ble enige om å avslutte forhandlingene om såkalte traktat-temaer, som var alle de andre emnene som ikke hadde noen plass i Kyoto. Vi har nå ett forhandlingsspor, som er Durban-plattformen. Det bør lede oss fram mot den nye avtalen som vi arbeider for å få i 2015. Vi kunne altså formulere prosessen fram mot 2015 noe mer detaljert. Dette handler alt sammen om prosess, og jeg forstår at leserne ikke synes det er så spennende – det forandrer ikke i seg selv klimaet. Men det er hva vi fikk til i komplekse forhandlinger.”

Det blir vanskelig å komme til en avtale, men klimavitenskapen forteller oss samtidig at det haster mer og mer å få det til?

“Absolutt, vi er veldig motivert til å fortsette med å jobbe sokkene av oss for å få til en avtale. Men det er én ting som vi i Europa må reflektere over. Det er at hvis vi ønsker å ha en ny avtale, så må vi slutte med å tro at den bare vil bli en kopi av Kyoto-protokollen. Fordi Kyoto får ikke med USA, den skaper ikke forpliktelser for store framvoksende økonomier som Kina og India, og derfor har vi valget: Enten endrer vi format på forhandlingene og søker noe annet enn Kyoto. Eller vi fortsetter under Kyoto, men da blir ikke resten av verden med. Resten av verden står i dag for minst 85 prosent av globale utslipp, og det er veldig viktig å handle der hvor disse 85 prosent er.”

Hva må være med i en slik ny tilnærming?

“Under Kyoto har vi en bindende avtale, og ordet “bindende” er veldig irriterende for USA, Kina, India osv. De ser på det multilaterale systemet på en helt annen måte enn vi gjør, og kritiserer Kyoto for å være et europeisk konsept. De sier at når de på frivillig basis slutter seg til et mål, så er det i deres kultur like solid som et bindende mål er for oss i Europa. Det andre er at de ønsker mer aktivitet nedenfra og opp og ikke så mye fra toppen og ned. Vi kan få til sektoravtaler på ett eller flere områder. Jeg kom akkurat tilbake fra Montreal; vi er i grundige diskusjoner om luftfart hvor inkluderingen av den i ETS har brakt stormfulle reaksjoner, men nå er vi i hvert fall rundt forhandlingsbordet. Forhandlingene er vanskelige, men nå er de i hvert fall i gang på høyt nivå.”

(*Oppdatering 22. januar: Avsnittet om internasjonale klimaforhandlinger i innledningen til intervjuet er noe omskrevet etter kontakt med EU-kommisjonens generaldirektorat for klima, som mente at Energi og Klimas opprinnelige formulering ikke gjenga Delbekes uttalelser presist nok.)