I vår ble Sveits felt i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) for ikke å ha gjort nok for å beskytte innbyggerne mot skadelige klimaendringer. En fersk utredning tyder på at også Norge er på tynn is. I rapporten foreslår Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) en rekke tiltak for å styrke klimaloven slik at den blir i tråd med våre forpliktelser på menneskerettsområdet.

Vi snakker med

Hannah Brænden er jurist og rådgiver ved Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Hun er hovedforfatter av utredningen «Norges rettslige rammeverk på klimaområdet i lys av EMK artikkel 8».

De vil blant annet ha forpliktende, helhetlige karbonbudsjett, klimamål for hvert femte år og årlige veikart til Stortinget. Et slikt veikart bør vise tiltak og virkemidler – fordelt på sektor – for å oppnå utslippskutt i tråd med klimamålene.

Dommen fastslår nasjonalstatenes ansvar

<2°C: – Ifølge rapporten utgjør dommen i Strasbourg i april et paradigmeskifte. Hva legger du i det?

Hannah Brænden: – For første gang er det fastslått at statene som har ratifisert Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), er forpliktet til å gjøre sin del for å beskytte individers liv, helse og livskvalitet mot klimaendringene. Domstolen har gjort en autoritativ fortolkning av hvordan menneskerettighetene skal anvendes på klimaområdet. Denne fortolkningen må nasjonale domstoler og demokratiske beslutningstakere nå forholde seg til.

– Dere har sett på hvilken betydning dommen kan ha for Norge. Er det myndighetene som har bestilt en slik rettslig utredning?

– Nei, dette har vi gjort på eget initiativ. NIM har et lovpålagt mandat om å fremme og beskytte menneskerettighetene, og klimaendringer er i så måte et svært viktig tema. Da er det naturlig for oss å utrede for å kunne gi myndighetene gode anbefalinger.

– Oppfyller Norge sin plikt etter EMK til å redusere klimagassutslippene?

– Det er hovedspørsmålet i utredningen. Vår vurdering er at om norske myndigheter hadde fått en tilsvarende sak mot seg som Sveits fikk, hadde ikke Norges juridiske rammeverk stått seg.

• Les mer om Klimaseniorinnen-dommen: Historisk klimadom

Norge svikter på fire av fem områder

– Hva er det konkret dere har vurdert?

– I dommen mot Sveits la domstolen særlig vekt på at rammeverket må sikre netto nøytralitet rundt 2050, og at fem faktorer skal inngå i vurderingen av om rammeverket er egnet til å oppnå dette. Disse faktorene skal vurderes helhetlig, slik at mangler på et punkt ikke nødvendigvis betyr brudd på EMK. Vi har vurdert norsk klimalovgivning basert på disse fem faktorene, og mener fire av dem ikke er godt nok ivaretatt i Norge.

– La oss ta dem i tur og orden. Hvor er vi innafor?

– Klimalovens § 5 legger til rette for en god prosess med oppdatering av klimamål i tråd med ny tilgjengelig vitenskap.

– Og hvor oppfyller vi ikke forpliktelsene?

– For det første mangler vi et helhetlig, forpliktende karbonbudsjett som setter tydelige grenser for hvilke utslipp Norge kan tillate helt frem til 2050. Budsjettet må være basert på Norges andel av det gjenværende globale karbonbudsjettet som følger av 1,5°C-målet i Parisavtalen. Dette var sentralt i domfellelsen av Sveits.

– For det andre har ikke Norge tilstrekkelige mellomliggende mål i klimaloven. Vi har lovfestede mål for 2030 og 2050, men ingen for de 20 årene imellom. Og så tenker vi at vi må ha mer forpliktende veikart for hvordan målene skal nås, gjerne fastsatt sektorvis.

• Les også ekspertintervju med jussprofessor Jørgen Aall: Hva betyr klimadommen for Norge?

Regjeringens klimaregnskap er ikke konkret nok

– Hvordan vurderer dere i denne sammenhengen regjeringens årlige klimaregnskap «Grønn bok»?

– Det er en god start, men vi deler kritikken fra Riksrevisjonen om at den ikke er konkret nok og heller ikke fordeler ansvar tydelig nok. Det gjør det usikkert om det vil være nok virkemidler og tiltak som sikrer at Norge blir et lavutslippsamfunn i 2050. Dommen fra Strasbourg tilsier at Grønn bok må videreutvikles.

– Hva er den tredje og fjerde faktoren der vi må forbedre oss?

 – Den tredje faktoren er om myndighetene kan dokumentere at de har kuttet utslipp i tråd med relevante klimamål. Norge har kuttet utslipp innenlands med 9,1 prosent sammenlignet med 1990. Det er mye mindre enn Sveits, som hadde kuttet 19,1 prosent. EMD mente likevel at Sveits ikke hadde gjort nok, særlig fordi de ikke hadde nådd et mellomliggende mål på 20 prosent.

– Den siste faktoren EMD la vekt på, er at man må handle i god tid for å utforme og iverksette relevant lovgivning. Norske myndigheter har valgt å knytte seg tett til EUs regelverk på klimaområdet, og vi vil fortsette å være en del av EUs kvotesystem fremover. Men ut over dette har ikke Norge avklart hvordan klimamålene skal nås i samarbeid med EU etter 2030. Da mener vi det kan bli utfordrende å få innført nødvendig lovgivning i tide.

– Kvoter må vi snakke mer om. Norge har i hovedsak gjennomført sine kutt gjennom kjøp av kvoter i andre land. Hvor lenge kan vi fortsette med det?

– Domstolen drøfter ikke dette direkte, men EMK tolkes ofte i harmoni med andre internasjonale avtaler, som EUs kvotesystem. Basert på reglene for traktattolkning, argumenterer vi for at Norges kvotekjøp kan tillegges positiv vekt som en måte å bidra til å oppfylle pliktene i konvensjonen på.

Det haster å kutte hjemme for å fordele byrdene mellom generasjonene

– Dere mener likevel at det er på tide å begynne å kutte utslipp også her hjemme?

– EMD understreker behovet for umiddelbare kutt for å fordele byrden av å kutte utslipp mellom generasjoner. Når Norge utsetter kutt på eget territorium, mens EUs kvotesystem skal gå mot null i 2040 og Norge bli et lavutslippsamfunn i 2050, risikerer vi en krevende og brå omstilling senere. Andre har pekt på dette, men vårt perspektiv er det menneskerettslige. Vi mener en så brå omstilling kan gjøre det vanskelig å ivareta menneskerettighetene for neste generasjon på en god måte. Det er lett å se for seg at vi risikerer store inngrep i eiendomsretten, bevegelsesfriheten og andre rettigheter dersom alle kutt skal tas omtrent over natta. Så vi mener byrden av å kutte utslipp hjemme må fordeles over tid.

– Norge har et klimasøksmål liggende på vent i Strasbourg nå. Hva vil skje med det?

– Jeg vil ikke spå utfallet av en pågående sak, men en forskjell fra saken mot Sveits er at dette søksmålet gjelder konkrete vedtak om utvinningstillatelser i Barentshavet, ikke Norges rammeverk. Samtidig handler denne saken også om retten til miljøinformasjon og krav til konsekvensutredninger, som ikke ble satt på spissen i Sveits-saken. Sammen med det europeiske nettverket av nasjonale institusjoner, har NIM gitt innspill til EMD i denne saken, der vi særlig peker på hvor viktig slike prosessuelle rettigheter er på klimaområdet.

Domstolen har vurdert forholdet mellom jus og politikk grundig

– Da er vi inne på skillet mellom jus og politikk. Hvilke vurderinger har EMD gjort der?

– Dette spørsmålet var sentralt i rettssaken. EMD har nøye vurdert statenes innvendinger om behovet for handlingsrom. Samtidig har EMD også tatt hensyn til at klimaendringene allerede tar liv og fører til helseutfordringer, og at FNs klimapanel uttaler at vinduet for å sikre en levelig fremtid er i ferd med å lukke seg. Slike klimasøksmål kunne nok vært unngått om globale utslipp hadde blitt kuttet siden 1992, da FNs klimakonvensjon ble vedtatt.

– Hvilke krav har EMD nå endt opp med å stille til statene?

– For å både beskytte menneskerettighetene og ivareta behovet for politisk handlingsrom, konkluderer EMD med at de ikke vil legge seg opp i hvordan politikerne vil gjøre kuttene. EMD vil kun vurdere om nasjonalstatene har gode nok systemer som sikrer at utslippene faktisk kuttes i tide, fordi klimaendringene påvirker interesser vernet av EMK artikkel 8. Jeg synes de har gjort en finstemt analyse av forholdet mellom jus og politikk, i tråd med etablert praksis. Det er rom for å være rettspolitisk uenig i dette, men jeg håper at diskusjoner om rettsliggjøring – som ofte kommer etter omstridte dommer – tar utgangspunkt i den grundige avveiningen EMD gjør. Og når EMD har sagt sitt, må statene uansett følge opp.

Anbefaler å opprette uavhengig klimaråd

– Dere tar til orde for å opprette et uavhengig klimaråd. Hvorfor?

– Det handler om borgernes rett til informasjon og deltagelse. Klimapolitikken er veldig kompleks, med mange mål, ulike utslipp og et mylder av avtaler med EU. Da er det viktig å ha en uavhengig instans som kan styrke den demokratiske debatten og gi et bedre beslutningsgrunnlag for politikken. En flott rapport fra Menon Economics viser at slike klimaråd har hatt god effekt i andre land. Klimarådsmandat med fast evaluering av regjeringens politikk sikrer kontinuitet og bidrar til at klimaet holdes på den politiske agendaen.

– Hvordan står det forresten til med klimalovene i land vi liker å sammenligne oss med?

– Danmark og Storbritannia har klimalover vi mener vil stå seg bedre mot EMK enn den norske. Vi anbefaler at lovgiverne våre ser nærmere på disse.