I juni 2019 var en ny handelsavtale ferdigforhandlet mellom EU og Mercosur – det søramerikanske frihandelssamarbeidet mellom Brasil, Paraguay, Uruguay og Argentina. Like etterpå ble det stadig mer tydelig at store skogbranner herjet i Brasil, og motstanden i EUs medlemsland mot å ratifisere avtalen økte. I august samme år ble likevel en ny handelsavtale konkludert med Norge og EFTA.

Forskning har også vist at det er en sammenheng mellom handelsavtaler og økende avskoging, forteller Bård Harstad. Vi har bedt ham forklare hvorfor det er slik, og hva vi kan gjøre med det.

Ekspertintervjuet

Bård Harstad (Twitter: @BardHarstad) er professor ved Institutt for økonomi, Universitetet i Oslo. Han har blant annet forsket på hvordan handelsavtaler kan utformes slik at de motiverer til skogvern i stedet for til avskoging.

2°C: – Du har hevdet at det er en sammenheng mellom vanlige handelsavtaler og avskoging. Hvordan kan det være det?

Bård Harstad: – Generelt viser forskning at handel kan være både positivt og negativt for miljøet, men når det gjelder avskoging har den typisk økt som følge av regionale handelsavtaler. For det første kan Brasil med økt handel mette flere munner. Det blir altså mer lønnsomt å øke landbruksproduksjonen. For det andre: Frykten for at avskoging skal føre til handelsbarrierer reduseres så snart en handelsavtale er i boks. For det tredje er mye av avskogingen spekulativ fordi det «kanskje» blir mer lønnsomt med landbruk, gitt de nye mulighetene som åpner seg.

Spørsmålet er derfor egentlig ikke være om det er en sammenheng mellom handelsavtaler og avskoging, men om det må være sånn.

– OK: Må det være sånn?

– Det finnes heldigvis smartere løsninger. En avtale kan motivere til skogvern dersom handelsbetingelsene er gunstigere så lenge skogen står enn om den blir borte. Mer spesifikt: Vi bør nå tilby lave tollsatser på Brasils eksport. Brasil kan ha mer fleksibilitet i hvorvidt de har toll på våre varer. Forutsetningen er at skogdekket forblir som i dag.

– Ingen tom trussel

– Og om vi finner ut at avskogingen fortsetter?

– Da bør avtalen kreve at det blir motsatt. Brasil må tilby oss lave tollsatser, mens vi kan legge mer toll på deres eksportvarer. Jeg kaller dette en «contingent trade agreement» (CTA).

En CTA er ingen tom trussel, fordi vi vil tjene på bedre betingelser om skogdekket faktisk reduseres i Brasil. Om endringene i betingelsene er tilstrekkelig store, vil Brasil tjene på å verne.

– Er det ikke krav om vern av regnskog i dag?

– Jo, for eksempel inkluderer handelsavtalen mellom Mercosur og EU et standard kapittel om handel og bærekraftig utvikling: «Trade and sustainable development», eller TSD. De kan innebære riktig ambisiøse mål, men de er fulle av smutthull og om Brasil bryter disse kravene er det vanskelig å straffe dem i etterkant.

Frankrike og Nederland har nylig kritisert TSD-kapitlene fordi de ikke har motivert til bærekraftig politikk. De har foreslått at man i stedet for å iverksette hele avtalen på én gang, inngår en avtale om trinnvis liberalisering av handel – men at man for hver korsvei må dokumentere at man har nådd bestemte TSD-mål. Slik kan Mercosur-landene få et kraftigere insentiv for vern innebygget i avtalen.

Toll som både pisk og gulrot

– Så litt som CTA-avtalen din, da?

– En CTA-avtale viser hvordan forslaget til Frankrike og Nederland kan gjennomføres effektivt og forbedres. For i tillegg kan det altså bygges inn punkt om tollsatser: Vi kan knytte lave tollsatser til at skogdekket opprettholdes. Dersom Brasil fortsetter avskogingen, vil de møte høyere tollsatser – mens vi kan kreve lavere tollsatser for eksport dit. Dersom satsene er høye nok, vil det kunne gi Brasil insentiv til å verne heller enn å fortsette avskogingen.

I tillegg vil en CTA-avtale legge større vekt på at truslene skal være troverdige, slik at Brasil kan være trygge på at betingelsene faktisk blir mindre gunstige dersom skogdekket faller.

– Gjelder dette bare for Mercosur/Sør-Amerika, eller er dette et generelt funn verden over?

– Handel fører til avskoging flere steder, og en CTA-avtale kan i prinsippet også motivere bevaring av andre ressurser. For eksempel kan den brukes til å motivere for å la kull ligge i jorden. Bevaring av skog er likevel et åpenbart og relativt enkelt område å innlemme i handelsavtaler. Indonesia har for eksempel også en REDD+-avtale, men også der monner den i liten grad i forhold til det man kan tjene på å rydde skogen. Igjen kan en CTA-avtale bli et mer effektivt virkemiddel.

Uklar WTO-status

– Dette minner litt om logikken bak klimaklubber, er det egentlig en variant av det?

– En svakhet ved en «klimaklubb» er at du risikerer at handelen bryter sammen med land som ikke blir med, og at de innfører like strenge tollsatser mot de som er innenfor. I tillegg er det et problem her at tropisk regnskog ikke er en fornybar ressurs. Avskoging er noe som skjer én gang. Straffer og sanksjoner kan motivere Brasil til å avskoge enda raskere, slik at den kostbare sanksjonsperioden blir kortvarig. Når de til slutt stopper avskogingen vil det ikke lenger lønne seg for oss å fortsette sanksjoneringen. Disse problemene unngås ved en CTA-avtale.

Et annet poeng er at en klimaklubb egentlig er et unilateralt tiltak. Du forhandler ikke med andre, du bare annonserer at nå innfører vi toll på alle som ikke gjør som vi vil. I en handelsavtale forhandler du med parten du vil skal verne.

Når det er sagt, kan vi få til noe av det samme unilateralt: Dersom Brasil forlater forhandlingsbordet, kan vi lokke dem tilbake med lavere toll eller større kvoter, igjen betinget av at skogdekket forblir like høyt som nå.

– Her er altså også toll et virkemiddel. Verdens handelsorganisasjon, WTO, tillater miljøpunkt i avtaler, men er det greit å stille så strenge krav? Og åpne for toll?

– Dette er faktisk litt uklart. WTO tillater at handelsbetingelser tar hensyn til miljø og klima, men reglene er advokatmat. Forslaget til Frankrike og Nederland innebærer at reglene klargjøres.  Dette er initiativ Norge kan støtte, og jobbe for at flere støtter i WTO.

– Kan skape presedens

– Men selv om det går gjennom der, kan Brasil fortsatt selge soya og kjøtt til Kina, for eksempel.

– Jo flere andre kjøpere Brasil har, jo mindre vil de anstrenge seg for å tilfredsstille vårt marked. Samtidig kan man nesten bli overrasket over hvor viktig EU er for Brasil. Se på hva regjeringen sier, se hva mediene skriver om Mercosurs avtale med EU – avtalen er viktig for dem, ikke minst politisk. Både fordi Europa er et stort marked, men også fordi dette er den første handelsavtalen de har gjort med en stor blokk. De har riktignok nylig inngått en handelsavtale med USA også, men den er liten og begrenset i sammenlikning.

Avtalene med EU og EFTA er også interessante fordi de kan sette presedens. Når man inngår handelsavtaler som denne, gløtter man til og låner fra tidligere avtaler. Slik sett kan EFTA skape store ringvirkninger, også for andre avtaler, dersom vi tar opp tråden igjen med Mercosur og tilbyr gunstigere betingelser gitt at de klarer å holde på skogdekket.

– Men i tilfellet Brasil får de jo faktisk penger for å la regnskogen stå?

– Det stemmer at spesielt Norge har kompensert land som Brasil for å bremse avskogingen gjennom REDD+-programmet. Men kompensasjonen monner lite i forhold til det landet kan tjene ved å selge landbruksprodukter. Kompensasjonen må øke for at REDD+ skal bli tilstrekkelig, og for å få det til må flere land bidra til REDD+.

Landbruksindustrien kan snu Bolsonaro

– For Bolsonaro og hans støttespillere handler dette ikke bare om rasjonelle økonomiske valg, men også om følelsesladet, nasjonalisme, om kontroll over egne ressurser – hva skal til for at de skal snu?

– Det er kanskje to grunner til at programmer som REDD+ ikke alltid fungerer så bra. For det første, som nevnt, fordi kompensasjonen fort blir for liten i forhold til eksportverdien ved landbruk. REDD+ kan fungere når man lokalt ønsker vern, men mangler penger til nødvendige tiltak. I et tilfelle som Brasil, derimot, ønsker regjeringen det motsatte. Da er ikke REDD+ nok. Da må vi få flere land med på ordningen, og få beløpene opp.

Men i tillegg, som du nå sier, er nasjonalisme en viktig driver i Brasil i dag. Regjeringen vil ha økonomisk utvikling og kontroll over egne ressurser. Bistand i form av REDD+ passer ikke inn i det bildet. Det blir fort tolket som en form for imperialisme, som et verktøy for å holde dem nede. Da er handelsavtaler nesten det eneste vi har igjen av verktøy. Det kan fungere spesielt effektivt her fordi regjeringen er avhengig av sterke økonomiske krefter, som landbrukseksportører. Når eksportørene forstår at deres markedsadgang er betinget på sterkere vern så vil de presse regjeringen til å gjøre nødvendige tiltak.

Du får kanskje ikke Bolsonaro til å skifte mening, men han har tidligere gitt etter for press fra landbrukseksportører. Bolsonaro ville jo gjøre som Trump og trekke landet ut av Parisavtalen, men mektige landbruksinteresser var bekymret for å miste kjøpere i EU og presset ham til å bli. En smartere handelsavtale mobiliserer de samme kreftene, for den motiverer landbrukseksportørene til å presse på for vern heller enn for avskoging.