I september annonserte Kinas øverste leder Xi Jinping på FNs generalforsamling at Kina skal bli karbonnøytrale i 2060. Kina er verdens største utslippsland, men de er også verdensledende på viktig klimateknologi.

Ekspertintervjuet

Gøril Heggelund og Iselin Stensdal er henholdsvis seniorforsker og forsker ved Fridtjof Nansens Institutt (FNI), begge med kinesisk klimapolitikk som spesialfelt.

Kan vi vente økt tempo på omstillingen i Kina fremover? Og: I mars skal Kinas øverste politiske organ, Folkekongressen, vedta en ny femårsplan. Vil vi se noe til de nye ambisjonene i den? Vi har spurt Gørild Heggelund og Iselin Stensdal ved Fridtjof Nansens Institutt (FNI).

<2°C: – Kan vi vente å se noe om dette i den nye femårsplanen?

Gørild Heggelund: – Det kan vi nok. Xi Jinping sa at Kina skal nå en utslippstopp før 2030, og så karbonnøytralitet frem mot 2060. Da regner jeg med at denne første ambisjonen reflekteres i den nye femårsplanen.

Iselin Stensdal: – Samtidig: Kina skal ned fra fjellet, og det blir en balansegang. Det må gjøres på en måte som gjør at økonomien og energiforsyningen ikke kollapser. Myndighetene i Kina må veie de langsiktige målene mot andre, tungtveiende hensyn som kanskje taler for mer utslipp.

– Forskning har innflytelse på planene

<2°C: – Som hva da?

Heggelund: – Når sentralmyndighetene i Kina kommer med slike politiske mål, sender det viktige signaler utover i landet som blir lagt merke til, og lagt vekt på. Som at Kina har som mål å bli karbonnøytrale i 2060. Men implementering av slike langsiktige mål er ikke alltid like enkelt. Ute i provinsene har man ulike interesser og ulike hensyn å ta. Provinsene som produserer mye kull, har for eksempel interesse av å fortsette med det de lever av.

Stensdal: – Det som kanskje trekker i mer positiv retning, er at forskere og vitenskap i økende grad veier tungt i politiske beslutninger. Det er mange forskere som inviteres til å komme med forslag til femårsplanen. Da fremsetter de ulike scenarier og kommer med sine anbefalinger. Og de blir også hørt. Det er ikke bare politikk og provinsinteresser som teller.

<2°C: – Var det sånn dette målet om utslippstopp før 2030 ble til?

Heggelund: – Mange departementer i Kina har egne institutter som er tilknyttet dem. For eksempel Den nasjonale kommisjon for utvikling og reform, som har et eget energiforskningsinstitutt. Det utvikler blant annet modeller for å se hvordan Kina kan klare å nå utslippstoppen. Mange av toppforskerne som har vært involvert i det arbeidet, mener den kan nås allerede i 2025.

Stensdal: – Det er også litt typisk Kina: Man setter et litt mer edruelig mål først, og justerer det heller dersom det mer optimistiske blir mer realistisk. Det er en av grunnene til at de kan gjøre det de lover. De har gjort undersøkelsene på forhånd, det tas ikke ut av løse luften. Det er altså nærmest det motsatte av det som skjedde med Kyoto-protokollen av de såkalte Anneks 1-landene. De satte seg hårete mål uten å vite hvordan de kunne oppnå dem. Sånn gjør ikke Kina det.

– Kina er opptatt av realistiske mål

Heggelund: – Kina er opptatt av å sette seg realistiske mål. Det blir kanskje ikke den mest ambisiøse politikken på den måten. Til gjengjeld betyr det at de kanskje når målene før tiden.

Stensdal: – Det er også interessant å se at Kina annonserer disse store klimaambisjonene på den internasjonale arenaen, ikke hjemme først. De er jo opptatt av sitt renommé og image. De vil vise at de er en ansvarlig stat også.

<2°C: – De er jo i rettferdighetens navn også verdens største utslippsnasjon?

Stensdal: – Det har de også tatt innover seg. Riktignok er de ikke størst per innbygger, selv om de også der har krøpet et godt stykke oppover skalaen. Men nettopp derfor er det viktig for Kina å vise at de gjør noe, også internasjonalt. Og at de også hjelper andre land med å nå sine ambisjoner.

– Kamp mot luftforurensning har vært viktig

<2°C: – Det skal vi komme tilbake til, men først: Vil klimamålene vinne prioriteringskampen? Vil Kina klare å stanse kullutbyggingen?

Stensdal: – Akkurat når det gjelder både klima og energi, pleier målene på de områdene å være bindende. Så, ja, jeg tror vi kommer til å se måloppnåelse på målene i femårsplanen på både klima- og energifeltet. Rett og slett fordi øverste myndigheter har klart gitt uttrykk for at dette er viktig, og det er noe som blir fulgt bedre opp år for år.

Heggelund: – Så har man i tillegg hatt andre planer, som en handlingsplan for luftforurensning som gikk fra 2013-2017. Den var viktig for å bedre luftkvaliteten blant annet i området rundt Beijing. Den oppfattes som en ganske vellykket og viktig plan der det ble satt veldig konkrete mål. Enda mer konkrete enn det vi fant i Femårsplanen. Luftforurensningspolitikken i Kina har i det hele tatt vært viktig. Den har skiftet fokuset over på sammenhengen mellom energi og luftforurensning, og er kanskje den viktigste driveren for klimatiltak i landet.

En gruppe jokere: Provinsguvernørene

<2°C: – Hvor stor innflytelse har forskerne på slike mer konkrete mål i planene? Får de sette rammene, eller må de finne seg i å finne løsninger på mål andre har bestemt?

Heggelund: – Det vil være et samspill, særlig mellom alle de som er innenfor systemet. Som nevnt er det en god del eksperter under departementene, men det er også forskere på universitetene som fungerer som rådgivere for myndighetene. De har en viss mulighet til å spille inn til en politisk prosess. Men det går begge veier – de kan også få et mer konkret oppdrag fra et departement, om å utrede hvordan et bestemt mål kan oppnås, f.eks som 2030-målet. Og det er stadig flere folk fra tankesmier som er med på informasjonsprosessen rundt en beslutning. Men de er ikke med på selve beslutningen av den grunn.

<2°C: – Og midt oppi dette sitter provinsguvernørene og bestemmer ganske mye også?

Heggelund: – I Kina har en provinsguvernør samme nivå som en minister. Så et departement kan ikke fortelle en provins hva den skal gjøre. Det er det samme med de store statsstyrte selskapene: Toppsjefen der er på ministernivå. De er med andre ord også viktige aktører.

– Ikke så enkelt som en bulldoser

<2°C: – Så det er ikke så enkelt som at Beijing dikterer, og så lystrer resten av landet?

Stensdal: – Dette er en viktig side ved kinesisk politikk jeg tror mange ikke oppfatter: Politikken bestemmes definitivt sentralt, men det er svært mange som kan bidra med påvirkning. Xi Jinping har samlet mer makt rundt seg, men sentrale myndigheter spør fortsatt forskere, industriledere og provinsguvernører til råds. Et spørsmål som hvordan et kvotehandelsregime kan fungere, legges for eksempel ut på høring, og der kan nær sagt hvem som helst bidra med forslag som vil tas med videre.

Det er kanskje enklere sett utenfra. Da ser Kina mest ut som en bulldoser som kommer. Men åpner du lokket, blir det straks mer komplisert. Det er interessekamp også i Kina, den foregår bare mer i kulissene. Akkurat hvem som har ment hva og hvordan de har argumentert i en sak, vet vi gjerne ikke. Det betyr ikke at debatten ikke har funnet sted.

Det vanskelige kullet

<2°C: – Men tilbake til de fine ambisjonene: Kina har jo et stykke å gå. Blant annet fordi kullbruken i Kina har fått et oppsving de siste årene. Hvorfor?

Heggelund: – I 2014 ble det gjort en desentralisering av beslutninger som ga provinsene mer autonomi til å foreta investeringer. Inkludert rett til å bygge nye kullkraftverk. Det førte til en økning av nye kullprosjekter i Kina. I 2016 ble det innført et trafikklyssystem – hvor man da utpekte områder der man ikke skulle bygge flere kullkraftverk. Men det har vært noen utfordringer med å iverksette dette når myndighetene på provinsnivå kan bestemme så mye.

<2°C: – Hvordan kan Beijing få provinsguvernørene til å gå mer i takt?

Heggelund: – Det første er å påføre dem økonomiske konsekvenser. Man kan for eksempel kontrollere hvor mange timer i døgnet man har lov til å produsere strøm av kull. Og ikke minst kan man sjekke om lokale partitopper følger opp Beijings instrukser. Gjør de ikke det, kan det få konsekvenser for karrieren videre.

Stensdal: – Og så har de i årevis holdt på med reform av kraftsektoren, med mer og mer fornybart i miksen. Det er selvsagt ikke ett enkelt virkemiddel som fungerer alene. Og de kan ikke bare si «nå slutter vi med kull, dere». Det går ikke. Nå blir det mer og mer sol og vind i miksen, men det skaper i neste omgang et problem med kraftbalanse. Som foreløpig løses med kull. I økende grad er kull byttet med gass, men det er jo fortsatt fossil energi.

– Feil å si at Kina eksporterer utslipp

<2°C: – Kina er også beskyldt for å eksportere utslipp ved å investere tungt i forurensende infrastruktur i andre land, blant annet gjennom det såkalte Belte-vei-initiativet (BRI). Er det noe i den kritikken?

Heggelund: – Det stemmer vel at Kina har en hovedvekt på fossile prosjekter i BRI så langt, men det blir feil å kalle det «eksport av utslipp». Kina kunne nok brukt mer av sin ekspertise på fornybart når de støtter prosjekter i andre land, men det har tydeligvis vært vanskelig å få finansiering til dette. Og ikke minst: Kanskje vertsnasjonene ikke er interessert i fornybart, kanskje de foretrekker kull?

Stensdal: – Det er heller ikke alltid slik at sentralmakten i Beijing styrer investeringer i utlandet. Store statseide selskaper følger nok linjene fra sentrale myndigheter, men mindre og kanskje mer uavhengige selskaper kan finne på andre ting.

Heggelund: – Myndighetene kan ikke detaljstyre alt, og har ikke alltid like god kontroll utenfor landets grenser, men de satser mer nå på å gjøre BRI mer bærekraftig. Og de får støtte fra internasjonale krefter. Som FNs miljøprogram og Erik Solheim. Så det er litt mer nyansert enn det som noen ganger fremstilles i media.

Vil Kina ta ansvar i klimaforhandlingene?

<2°C: – Til slutt: Hvordan vil alt dette påvirke Kinas rolle i de internasjonale klimaforhandlingene?

Heggelund: – Kina var sentral sammen med USA i å få til Paris-avtalen i 2015, og Kina har vendt seg stadig mer mot Europa etter handelskrigen mellom USA og Kina. Både FN og EU ser til Kina og håper landet kan spille en sterkere rolle i fraværet av lederskap fra USA.

Stensdal: – Kina kommer nok til å fortsette å jobbe konstruktivt internasjonalt. EU foreslo jo karbonnøytralitet for Kina under et toppmøte i september, og det virker som et samarbeid begge parter er fornøyde med. Under Obama var USA viktig som meningsfelle, men det kan jo hende at det vil være en mer konkurransepreget situasjon under Biden. Verden er annerledes i dag enn i 2015, også på klima.