Spørsmål og svar om FNs nye kvotesystem

Et nytt globalt kvotesystem skal avløse det gamle, kritiserte FN-systemet. Hvordan skal det nye systemet fungere, og vil det lykkes bedre med å kutte utslipp?

NTB_C0x1ZgZjt_o
Applaus ved avslutningen av klimatoppmøtet i Glasgow 13. november. (Foto: Phil Noble/Reuters/NTB).

I Glasgow ble landene enige om reglene i artikkel 6 i Paris-avtalen. Den regulerer samarbeid mellom land om utslippskutt, og etableringen og styringen av et globalt kvotesystem der både stater og private virksomheter kan kjøpe utslippskreditter.

Energi og Klima har gått gjennom noen av de sentrale spørsmålene om de nye reglene.

Hvorfor er dette viktig?

Tanken bak ordningene med samarbeid og kvotehandel er at de skal bidra til mer utslippskutt. Ifølge teksten i artikkel 6 kan samarbeid mellom land “gi rom for høyere ambisjoner” i utslippsreduksjons- og tilpasningstiltak, og “fremme bærekraftig utvikling og miljømessig integritet.”

Dette var det siste gjenværende åpne punktet i Paris-avtalen, så det har også symbolsk betydning å få det på plass. Dessuten har det vært bekymring for at et dårlig regelverk kan skade eller til og med undergrave hele avtalen.

Hvordan skal det fungere?

Vi må skille mellom rammeverket for samarbeid mellom land på den ene siden (artikkel 6.2) og kvotesystemet (artikkel 6.4) på den andre.

Land kan samarbeide ved at ett land finansierer tiltak som kutter utslipp i et annet. Så kan landet som betaler, trekke disse utslippskuttene fra i sitt regnskap. Land kan også samarbeide ved å koble sammen sine eksisterende kvotemarkeder.

Kvotesystemet er åpent både for land og private aktører. Her finansieres et prosjekt – for eksempel et vindkraftanlegg – ved at utvikleren selger utslippskreditter i henhold til hvor mye utslipp prosjektet kutter. Så kan de som kjøper kredittene – kvotene – trekke disse fra i sitt utslippsregnskap. Én kreditt tilsvarer utslipp av ett tonn CO2-ekvivalenter.

I kvotesystemet – hvordan blir prosessen fra prosjektide til utslippskreditt?

Det er flere skritt et prosjekt må gjennom. Her er prosessen skissert, med et tenkt vindkraftanlegg som eksempel:

  • Ved hjelp av metode fra FN må prosjektet selv vurdere om utbyggingen kommer i tillegg til prosjekter som ville blitt bygd uansett (addisjonalitet).
  • Prosjektet må bli godkjent av vertslandet. Landet må også vurdere om prosjektet passer i forhold til utslippstiltakene det har meldt inn til FN (nasjonalt bestemte bidrag – NDC).
  • Prosjektet må bygges, og en verifiseringsinstans (som eksempelvis DNV) skal bekrefte at prosjektet er reelt.
  • Prosjektet sendes inn til styret for FNs kvotesystem (Supervisory Body) for godkjenning.
  • Verifiseringsinstansen kontrollerer strømproduksjonen i anlegget, som avgjør hvor mange kvoter det gir opphav til.
  • Prosjektet ber FN-styret om å få utstedt kvotene, som så overføres til dem som har finansiert prosjektet. Så kan investorene – land eller bedrifter – bruke disse i sitt utslippsregnskap.
  • Vertslandet kan ikke bruke utslippskuttet prosjektet skaper, til å oppnå sitt eget utslippsmål (se mer om dobbelttelling nedenfor).
  • Prosjektet kan drives i fem år før det igjen må godkjennes at det gir grunnlag for kreditter. Det kan maksimalt fornyes to ganger, altså drives i 15 år.

2 prosent av kredittene som et prosjekt skaper, blir trukket inn og kansellert ved utstedelsen. Det skal bidra til å sikre reelle utslippskutt. Andelen er liten, men kan bli økt senere.

Når kommer kvotesystemet i drift?

FN-styret begynner sitt arbeid ganske snart. Så skal detaljerte regler utarbeides. I prinsippet kan utbyggere starte med prosjekter nå og få dem godkjent senere, hvis de tar sjansen på det. Prosjekter som er bygd fra og med 2020, kan bli godkjent. I tillegg kommer prosjekter fra det tidligere FN-systemet Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Se mer nedenfor om dette.

Hvordan kan bedrifter bruke kvotesystemet?

Det finnes allerede markeder hvor bedrifter kjøper frivillige utslippskreditter på lignende måte som i det kommende FN-systemet. Dermed kan de, mer eller mindre velbegrunnet, hevde at de kompenserer for utslippene de forårsaker. Etter hvert som stadig flere selskaper ønsker å vise at de tar ansvar for egne klimagassutslipp, kan etterspørselen etter slike kreditter øke. Det nye FN-systemet kan bli standarden med mest troverdighet i dette markedet, men det gjenstår å se.

Hvor stort kan dette markedet bli?

Vanskelig å si. De potensielle kjøperne er altså både land og bedrifter. Den store forskjellen sammenlignet med det forrige FN-systemet er at kjøpersiden ser annerledes ut, fremholder fagsjef Stig Schjølset i Zero. Store utslippsland og -regioner som Kina, USA og EU sier nå at de vil gjøre alle sine utslippskutt innenlands, altså ikke kjøpe utslippskreditter i andre land. – Dette kan bli et sovende marked lenge, fordi det kanskje ikke finnes noen store kjøpere, sier Schjølset.

En mulighet er dermed at den frivillige delen av markedet – bedrifter – vil dominere.

Storbritannias tidligere sentralbanksjef Mark Carney er involvert i et prosjekt for å skalere opp frivillige karbonmarkeder, og han mener disse kan være verdt 100 milliarder dollar innen slutten av dette tiåret.

Hva vil kvotene koste?

Eksperter tar utgangspunkt i prisene på eksisterende kvoter. Kvoter fra det tidligere FN-systemet (kjent som CER-kvoter) omsettes for så lite som under 1 dollar, og opp til 2 dollar for prosjekter av særlig god kvalitet, opplyser karbonmarkedsanalytiker Maria Kolos i analysebyrået Refinitiv til Energi og Klima. Kvoter kjent i markedet som VER går for 2–7 dollar i gjennomsnitt, avhengig av type prosjekt, noen ganger høyere for spesielt gode prosjekter.

Kolos tror vi kan komme til å se stigende priser for det som er kjent som frivillige kvoter i dag. “Jeg antar skillet vil endre seg fra dagens “frivillig” og “regulert” til et nytt: “Til bruk i NDC” og “til bruk av selskaper”. I dag er det mange villige selgere for NDC-formålet, men ikke så mange kjøpere. Det er litt klarere i bedriftsmarkedet, med kjøpere som ønsker å nå et netto null-mål,” skriver hun i en e-post.

Prisene økte i det frivillige markedet etter enigheten i Glasgow, så mer klarhet i markedet etter klimatoppmøtet kan føre til at prisene fortsetter å øke, vurderer Kolos.

Dobbelttelling av utslipp har vært et omstridt tema i forhandlingene. Hvordan skal dette unngås?

Nye og strengere bokføringsregler enn tidligere skal få bukt med dobbelttelling.

Problemet springer bl.a ut fra at land kan melde inn ulike typer klimamål til FN. Mange land har mål som Norge – vi skal ha et nivå på klimagassutslippene i et bestemt år (2030). Men over 50 land har andre typer mål, som utbygging av fornybar energi eller skogplanting. Hvis de hadde solgt prosjekter utover det de hadde i sine planer, ville det blitt bokført dobbelt som utslippskutt, både i dette landets regnskap og hos kjøperen.

Løsningen ble at det skal gjøres “korresponderende tilpasninger” i et lands utslippsregnskap når kvoter flyttes over landegrensene, uansett om kvotene er kjøpt av et annet land eller en privat virksomhet. Landet som selger kvotene, må legge til tilsvarende utslipp i sitt regnskap. Landet som kjøper, kan trekke fra i sitt.

Lambert Schneider, som var med i EUs forhandlingsdelegasjon i Glasgow, forklarer disse reglene godt i et blogginnlegg.

Men hva med kvotene fra den gamle ordningen – Den grønne utviklingsmekanismen (CDM)?

Land som Brasil og India ønsket å overføre CER-kvoter og prosjekter fra CDM til det nye systemet. EU-landene og Norge var blant dem som motsatte seg dette, men ga seg på det som del av en kompromissløsning.

Ekspertkommentarene til denne delen av kompromisset er gjennomgående negative. Forskningsleder Steffen Kallbekken ved Cicero sier i Energi og Klimas podkast at det kan føre til ganske store mengder gamle kvoter inn i det nye systemet – kvoter som dels har tvilsom klimaeffekt, og i hvert fall ikke representerer nye utslippskutt.

Stig Schjølset i Zero deler vurderingen.

– Det er et reelt problem at disse kvotene får godkjentstempel under Paris-avtalen, sier han.

Vurderingene spriker om hvor mange “gamle” kvoter det er snakk om, og hvilken effekt inkluderingen egentlig kan få.

Vil noen kjøpe disse gamle kvotene?

Kvoter skal merkes tydelig i det nye systemet, og det vil fremgå hvilke kvoter som stammer fra det gamle CDM-systemet. Det kan gi omdømmeproblemer for land eller bedrifter som kjøper dem.

Det er bra at man gjør det mulig å skille mellom kvoter fra gamle og nye prosjekter, men det er naivt å tro at det frivillige markedet vil ordne opp i dette selv, mener Schjølset. Det forutsetter at kjøperne av kvoter følger godt med, men det er ikke nødvendigvis tilfelle.

– PWC og Zero har gjort en kartlegging av hvordan norske selskap opererer i dette markedet. Den viser at de aller fleste synes det er svært vanskelig å vurdere miljøkvaliteten av de ulike prosjektene. Det frivillige markedet oppleves som en “kvotejungel”, og selv for selskap som har de aller beste intensjoner, er det lett å trå feil, sier Schjølset.

Finnes det andre gråsoner?

Minst én: Det nye kvotesystemet vil utstede to typer utslippskreditter. En som er autorisert av vertslandet og dekket av bokføringsreglene – og en annen type kreditt som ikke er det. Spørsmålet er hva selskaper som kjøper dem, vil kunne bruke disse ikke-autoriserte kredittene til. Her er mye uavklart, og det ble ikke nådd enighet om dette i Glasgow, skriver Lambert Schneider. Regjeringer og domstoler kan ende opp med å regulere selskapers bruk av uautoriserte kreditter til å kompensere for utslipp, konkluderer han.

Vil dette hjelpe klimaet?

Potensialet er til stede, men til syvende og sist er det eneste som teller om ordningene fører til at færre tonn med klimagasser slippes ut i atmosfæren. De må utløse investeringer i reelle, nye prosjekter som ellers ikke ville blitt noe av, og bokføringsreglene og kontrollmekanismene må fungere godt nok til å hindre dobbelttelling og tette eventuelle smutthull.

Kilder:

Stig Schjølset, fagsjef i Zero

Maria Kolos, karbonmarkedsanalytiker, Refinitiv

Energi og Klima: COP26: – Tar verden noen viktige små skritt i riktig retning, podkast med forskningsleder Steffen Kallbekken, Cicero

Bloomberg: COP26 Finally Set Rules on Carbon Markets. What Does It Mean?

Bloomberg: Wall Street’s Favorite Climate Solution Is Mired in Disagreements

Carbon Brief: COP26: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Glasgow

Lambert Schneider, Öko-Institut: #COP26 in Glasgow delivered rules for international carbon markets – how good or bad are they?

Carbon Market Watch: COP26: Half-baked carbon market rules fail to take heat off the climate

FN-dokumenter:

Sluttdokumenter fra COP26 i Glasgow

Artikkel 6.2 (samarbeid mellom land)

Artikkel 6.4 (regler for kvotesystemet)

Artikkel 6.8 (rammeverk for klimasamarbeid mellom land som ikke involverer handel, f.eks. bistand)