Det spanske insentivsystemet for fornybar energi ble suspendert i januar 2012. Målene for den vedtatte politikken var allerede nådd og kostnadene ved støtteordningene hadde blitt mye høyere enn forutsatt. Sammen med ettervirkningene av finanskrisen ble budsjettbelastningen for høy. Nylig vedtok det spanske parlamentet en lov som sementerer reduksjoner og endringer i fornybarstøtten de siste to årene. Fornybarindustrien ligger nede for telling.

The rain in Spain

Spania har alltid vært avhengig av energiimport. Det nasjonale olje- og gasselskapet Repsol var for inntil få år siden et rent nedstrøms energiselskap, men har de siste årene utvidet til oppstrøms aktivitet gjennom oppkjøp og utvikling av mindre lete- og produksjonsselskaper. Etter kjøp av argentinske YPF i 1999 var Repsol på et tidspunkt Sør-Amerikas største olje- og gasselskap. Eventyret tok slutt i 2012 da Argentina tok YPF tilbake ved ekspropriasjon.

Behovet for å importere energi har gjort spanjolene flinke til å utnytte landets naturgitte fordeler til produksjon av fornybar energi. Til tross for trøbbel med støtteregimet og energipolitikk, så er nemlig situasjonen hva gjelder andelen fornybare kilder i spansk kraftproduksjon relativt god. Regn og smeltevann fra fjellene benyttes i elvekraftverk, og spanjolene har siden Don Quixotes tid benyttet vindkraft på slettelandskapet. Landet har drøye 20 GW vannkraftkapasitet og 23 GW vindkraft, som i 2013 produserte henholdsvis 41 og 55 TWh elektrisitet, til sammen ca. 35 prosent av kraftproduksjonen på 260 TWh på den iberiske halvøy.

I 2014 har andelen fornybar energi tidvis vært høyere. Blant annet stod solceller (PV) og solvarmeverk (CSP) for 8,3 prosent av kraftproduksjonen i juli, mens en stor økning i vann- og vindkraftproduksjonen sørget for at fornybare energikilder stod for 54 prosent av all elektrisitetsproduksjon i april 2014. I første halvår av 2014 har PV stått for 3,3 prosent, mens CSP har klatret til 7,3 prosent. Det ser dermed ut til at fornybare kilder kan fortsette veksten fra de siste fem årene, om enn i et noe saktere tempo. Uansett ligger Spania godt an til å nå målet om 20 prosent fornybar energi i den totale energimiksen innen 2020, opp fra 17 prosent i dag.

Den varierte energimiksen har ført til at Spania har satset sterkt på utvikling av kraftnettet. Høyspentnettet teller 100.000 km kraftlinjer, ca. tre ganger så mye som Norge, og distribusjon av elektrisitet fungerer meget godt. Kraftig vekst i antall fornybare kWh har også gitt store reduksjoner i CO₂-utslippene, som gikk ned 23,1 prosent fra 79,7 til 61,4 millioner tonn fra 2012 til 2013. Til sammenligning var Norges samlede utslipp i 2013 på 52,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Det spanske solkrafteventyret – en luksusfelle

Fornybarinsentivene i Spania har gitt en massiv økning i fornybar kraft. Fra et klimaperspektiv er det bra. Det mest oppsiktsvekkende med den spanske fornybarpolitikken er imidlertid hvor galt det kan bære av sted med den rette kombinasjonen av faktorer. Det var nemlig ikke bare gode støtteordninger som var årsaken til kollapsen i Spania. Mange land har hatt gode insentiver for fornybare investeringer uten å måtte gå til de drastiske skrittene Spania har gjort. Det som gjorde situasjonen prekær, var spanske politikeres manglende vilje til å sende regningen til velgerne.

I 2007 hadde Spania kun 690 MW installert solcellekapasitet, i overkant av ett Svartisen-kraftverk. Fallende priser på PV og meget gode støtteordninger, for eksempel en innmatingstariff på 0,46 €/kWh, gjorde kraftprodusentenes marginer så gode at flere investorer hadde over 20 prosent fortjeneste. Kapasiteten ble femdoblet bare i løpet av 2008, og ved utgangen av 2013 var samlet PV-kapasitet 4600 MW. CSP økte fra 11 til 2300 MW i perioden 2007-13. Spania hadde den fjerde største fornybarindustrien i verden i 2012.

Det var imidlertid ikke bare industrien som vokste. Det gjorde også kostnadene til støttesystemet, og årlig støttebeløp var i 2012 på 8,1 milliarder euro, nesten 1 prosent av brutto nasjonalprodukt. En vanlig måte å håndtere slike kostnader på, er å sende dem videre til strømkundene. I 2002 hadde imidlertid regjeringen regulert kraftprisen slik at årlig økning var sterkt begrenset. Situasjonen var håndterbar frem til 2005, da oljeprisen begynte å stige for alvor. Etter at fornybarinsentivene ble introdusert i 2007, vokste underskuddet eksponentielt, ettersom kraftselskapene ikke fikk dekket inn verken kostnader til fossilt brensel eller tariffene de var pålagt å betale til produsenter av fornybar energi. Politikerne manglet på sin side vilje til å reversere det som var ment å være en midlertidig prisregulering, noe som resulterte i et akkumulert tariffunderskudd i kraftbransjen på 30 milliarder euro.

Reform av systemet ble uunngåelig, og siden 2012 har støtten til eksisterende kraftverk blitt kuttet hele fire ganger. For øyeblikket finnes det ingen støtteordninger for ny fornybar energi, bortsett fra en gunstig skatteordning for CSP og biodrivstoff. Kuttene virker også retroaktivt, slik at tidligere investeringer nå er langt mindre verdt. Der produsenter av fornybar kraft tidligere kunne velge mellom markedspris pluss tillegg eller langtidskontrakter med garantert fortjeneste, er støtten nå utformet slik at selskapenes fortjenestemargin begrenses til renten på spanske statsobligasjoner pluss tre prosentpoeng.

Fornybar kraft er altså blitt en sterkt regulert sektor i Spania. Fornybar kraft har mistet forrangen i kraftnettet, noe som kan være i strid med EUs fornybardirektiv, og skal i prinsippet konkurrere med andre energikilder på kraftmarkedet. Forrangen tilhører nå kullkraft produsert med kull fra Spanias subsidierte kullindustri. Subsidiene skal etter planene utfases fra 2019, men kull vil fortsatt være garantert en andel på 7,5 prosent av kraftproduksjonen.

Når det gjelder tariffunderskuddet hos kraftselskapene, så forsøker spanske myndigheter å håndtere dette på flere måter. Staten har overtatt deler av gjelden, en operasjon som finansieres gjennom et nyopprettet fond som auksjonerer bort deler av gjelden til internasjonale investeringsbanker. Alle kraftprodusenter er videre pålagt en skatt på 7 prosent som skal være med å dekke renter og avdrag til fondene. Resten av underskuddet ligger fortsatt hos elektrisitetselskapene, og skal dekkes ved hjelp av de vedtatte kostnadsreduksjonene i tariffsystemet, nye satsingsområder (noen går tilbake til kull), samt normalt salg av kraft.

Den vanlige spanjol har på sin side ikke sett mye til fornybarstøtten. For å dekke inn kostnadene har kraftselskapene økt strømregningen, og selv med prisbegrensninger har Spania nå fått blant de høyeste kraftprisene for private sluttbrukere i Europa. I tillegg til strømprisen har faste avgifter kommet til, og nett-tariffen har økt. Til syvende og sist er det altså skattebetalerne som plukker opp regningen likevel.

Endringene har vært meget skadelige for fornybarindustrien i Spania, som har måttet ta store tap. Det er ventet en rekke rettssaker om lovligheten av endringene og krav og dekning av kostnader. Investeringsklimaet for fornybar energi er også særdeles dårlig. Spania er svartelistet blant utenlandske investorer og investeringsfond. Myndighetene forsøker å rydde opp og redusere kostnader gjennom de siste lovendringene, men det er fortsatt enorme underskudd som må dekkes inn. Det er mange lærdommer å trekke fra boomen i Spania, blant annet om ikke å lage for gode insentiver, men den viktigste er at et lavutslippssamfunn ikke bør kjøpes på krita.

Solceller – en liten finanskrise

Det er åpenbart at insentivene, særlig for solcellepaneler, var meget gode i Spania, og at politikerne burde redusert støtten tidligere for å bremse utviklingen og tilpasse den til markedssituasjonen. En faktor som bidro til overinvestering i solceller er imidlertid oversett i de fleste omtaler av spansk energipolitikk, og det er nedskrivningsregler for solcelleinvesteringer.

Gjennom de høye innmatingstariffene (FIT) var eieren av solcellepaneler garantert dekning av investeringskostnadene pluss profitt gjennom en fast årlig inntekt over 20 år. Spanske skatteregler sier på sin side at solcelleinvesteringer skal nedskrives over 10 år. Nedskrivningen trekkes fra selskapets inntekter som en kostnad når skatten beregnes, og ettersom nedskrivningen var mye høyere enn inntektene de 10 første årene, fungerte solcelleinvesteringen som skatteskjerming for selskapets øvrige virksomhet. De 10 påfølgende årene var det bare inntekter igjen, og investeringen gikk dermed fra skatteskjerming til en meget profitabel melkeku. Slik sett ble en solcelleinvestering ikke bare en måte å minske Spanias energiimport eller å redusere CO₂-utslipp på. Det ble også et meget lukrativt finansielt instrument.

Skatteskjermingen og den garanterte inntekten gjorde solcellepaneler til et meget lønnsomt og sikkert investeringsobjekt, og bankene stod i kø for å finansiere solcellepaneler. De tilbakevirkende endringene i støttesystemet har derfor betydning ikke bare for selskapene som investerte i solcellepaneler. De har også stor betydning for allerede pressede spanske banker, som har opp mot 45 milliarder euro i utestående lån til investeringer i fornybar energi.

Det er heller ikke bare selskaper som blir berørt. Eierne av rundt 55.000 husstander på den spanske landsbygda har tatt opp lån for å investere i solcellekraftverk, ofte med pant i hus og gård og slektninger som kausjonister som ekstra sikkerhet. Nå er beina slått vekk under investeringen, med tvangsinndrivinger som mulig resultat, men hva bankene skal med enorme mengder solcellepaneler og tilhørende gårdsbygninger er uvisst.

Solcelleboomen og de påfølgende støttekuttene har således ikke bare gjort at selskaper og privatpersoner har tapt masse penger. Det kan også true eksistensen til en rekke spanske små banker i den utstrekning at noen snakker om en egen liten fornybarfinanskrise i Spania. Hvis man legger til underskuddet i støttesystemet på 30 milliarder euro som spanske myndigheter har samlet opp, så har forskjellige kreditorer opp mot 600 milliarder kroner i udekkede beløp igjen etter solcelleboomen. Myndighetene er allerede i forhandlinger med banker for å forhindre massekonkurs blant selskaper og privatpersoner.

Bak skyene skinner solen

Nær Sevilla i Sør-Spania står et solvarmekraftverk (CSP) på ca. 20 MW som produserer strøm i 75 prosent av årets timer, kan gå 15 timer for full kapasitet uten solskinn, og leverer 110 GWh til nettet årlig. Selv om en del av investeringen må anses som tapt, leverer kraftverket i dag, som det første av sitt slag, strøm til kraftnettet på rent kommersielle vilkår. Kraftverkets varmetårn, der flytende salt varmes opp av konsentrert solkraft, når en overflatetemperatur på over 2000 grader, og er synlig i landskapet som et fyrtårn på flere kilometers avstand. Kraftverket er en del av teknologisatsingen som skal erstatte subsidier, og er med på å redefinere rollen til solkraftverk fra å være ukontrollerbar og periodisk til forutsigbar og pålitelig.

Selv om fornybarindustrien i Spania har mistet et ben, så finnes det altså lyspunkter og gode prosjekter. Investeringskostnadene for vindkraftverk er nå så lave at man ikke er avhengig av subsidier, og det settes fortsatt i drift et lite antall kraftverk drevet av fornybar energi som ikke er avhengig av subsidier. Det samme er i ferd med å skje for solcellekraftverk sør i Spania. Med 3200 soltimer årlig og et tørt klima, er forholdene så gode at produksjon til eget forbruk kan lønne seg fremfor å kjøpe elektrisitet over kraftnettet.