Norge har tidligere lent seg tungt på kjøp av internasjonale klimakvoter under FNs klimakonvensjon. Norske klimaforpliktelser kobles nå bredt opp mot EU, og EU tillater ikke at Norge kjøper slike kvoter for å nå målet om 40 prosent reduksjon fra 1990. På den annen side legges det opp til europeisk fleksibilitet i måten å oppnå nasjonale klimamål på som delvis kan erstatte tidligere tilgang på FNs mekanismer.

Mye av Norges utslipp har lenge vært en del av EUs kvotesystem. Nå skal imidlertid Norge kople seg bredere opp mot EU i klima- og energipolitikken, og i samarbeid med EU oppnå minst 40 prosent utslippskutt i Norge innen 2030 sammenliknet med 1990. Her inngår også utslipp som ikke har vært en del av kvotemarkedet, som transport, landbruk, bygg, avfall og ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petroleum. Rammeverket for disse utslippene – kalt innsatsfordelingen (effort-sharing regulation) – ble vedtatt i EU i 2018.

For å nå det overordnete 40 prosent-målet, skal ikke-kvotepliktige utslipp i EU reduseres med i alt 30 prosent innen 2030 i forhold til 2005-nivået. Jobben er fordelt mellom medlemslandene slik at de rikeste må gjøre mer enn økonomisk svakere land. Norge deltar i dugnaden, og har fått et mål om 40 prosent reduksjon.

Nytt rammeverk og nye mekanismer

Hva betyr dette i praksis? Jo, at Norge nå får et tak/totalt utslippsbudsjett for perioden 2021–30, også for ikke-kvotepliktige utslipp. Dette budsjettet brytes så ned i årlige maksimale utslipp (karbonbudsjetter), som vi så må overholde, enten ved å kutte egne utslipp eller ved å bruke fleksibilitet som også inkluderer kjøp av kvoter (utslippsenheter) direkte fra andre land. Dette siste er altså en annen type kvotehandel enn den som Norge har vært med i siden 2008 og hvor kvoter omsettes på børser.

Mens en ny dør således åpnes for Norge, så stenges en annen. Det blir ikke lenger mulig å «kjøpe seg fri» ved å kjøpe globale FN-utslippskvoter (CDM-kvoter). I stedet – og sentralt i denne sammenheng – innfører EU nye fleksibilitetsmekanismer for å gi landene større spillerom når det gjelder hvordan og hvor utslippene skal kuttes i EU/EØS-området.

1. Norge kan bruke fleksibilitet på tvers av sektorer – altså mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp, dvs. kvoter fra kvotepliktig sektor til oppfyllelse i ikke-kvotepliktig sektor. Totalt kan EU/EØS-landene bruke inntil 107 millioner kvoter fra kvotesystemet. Norge kan konvertere i underkant av 6 millioner tonn som den norske stat ellers skulle auksjonert ut til kvotepliktige bedrifter, til oppfyllelse av krav mht. ikke-kvotepliktige utslipp. Kvoter som konverteres, trekkes fra Norges auksjonskvoter, likt fordelt over hele perioden 2021–2030.
2. Vi kan bruke fleksibilitet knyttet til opptak i skog og endret arealbruk. Det er nemlig også fleksibilitet mellom innsatsfordelingen og EUs regelverk for bokføring av skog- og arealbruk (Land Use, Land Use Change and Forestry – LULUCF). Reglene sier at de samlede utslippene fra norsk skog og arealbruk ikke skal overstige opptaket av klimagasser i skog og andre arealer. Norge kan trekke fra inntil 1,6 millioner tonn fra kravene til reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp dersom vi har et tilsvarende netto opptak av klimagasser fra skog og arealbruk. Norges utslippsregnskap på dette området vil i stor grad avhenge av hvordan referansebanen for skog- og arealbruksendringer beregnes.
3. Landene kan bruke fleksibilitet fra år til år, slik de også har kunnet gjøre innenfor dagens rammeverk. Vi kan i noen grad låne fra framtidige utslippsbudsjett (maks 10 prosent av årlig budsjett fram til 2026; 5 prosent etterpå), og vi kan bruke overskytende kvoter fra tidligere år (forutsatt at et slikt overskudd er opparbeidet).
4. Landene kan bruke fleksibilitet på tvers av EU/EØS-land, ved å kjøpe kvoter fra land som har overskudd. Dette kan i praksis gjøres enten ved å kjøpe av overskuddsenheter eller ved å investere i konkrete, utslippsreduserende prosjekter i andre land. Her er det detaljerte regler inkludert at landene kan maksimalt overføre 5 prosent av sitt årlige utslippsbudsjett i perioden 2021–2025; et tak som økes til 10 prosent i perioden 2026–2030.

Også rammeverket for klimapolitikken i EU for perioden 2013–2020 inneholdt fleksible mekanismer, men de ble nesten ikke brukt. Primært på grunn av reelt sett moderate nasjonale mål, som ble enda lettere å oppfylle på grunn av finanskrisen og reduserte utslipp, men også på grunn av tilgangen på billige CDM/FN-kvoter.

Miljødirektoratet beregnet i 2016 at 15 EU-land ligger an til å få et overskudd på rundt 420 millioner utslippsenheter i perioden 2021–30. Men underskuddet (og potensiell etterspørsel) forventes å ligge klart høyere; 12–13 EU-land forventes å ha et underskudd på over 600 millioner enheter (St.meld 41 2016–17, s. 33).

Den britiske miljøtenketanken Sandbag har i flere rapporter analysert den prosjektbaserte fleksibiliteten og peker særlig på mulige prosjekter i Bulgaria, Romania og Ungarn for å styrke (1) energieffektivisering i bygningssektoren; (2) kutte metanutslipp i avfallssektoren; og (3) redusere metanutslipp i rumensk gassindustri. Sandbag mener det er bedre å prioritere den prosjektbaserte fleksibiliteten framfor de øvrige, fordi den betyr investeringer i mer spesifikke omstillingstiltak med langsiktig horisont (Sandbag 2018).

EUs ambisjonsnivå øker

Det pågår prosesser i EU for å øke ambisjonsnivået fram mot 2030 ytterligere. Flertallet i Europaparlamentet ønsker et reduksjonsmål for 2030 på 55 prosent. For å komme parlamentet i møte har den påtroppende lederen for Europakommisjonen, Ursula von der Leyen, lovet å utarbeide et forslag for en økning til 50 prosent i løpet av høsten 2019, med 55 prosent som en videre mulighet. Men medlemslandene har jo siste ordet her.

EU er også nær å oppnå enighet om en klimanøytral union i 2050.

Selv om det tar tid å gå fra vedtak til praktisk politikk, så gjør denne utviklingen fleksibilitetsmekanismer langt mer interessante og potensielt viktige i hele Europa – særlig nå som bruk av internasjonale kvoter/kreditter ikke lenger er tillatt for EU-landene og Norge.

Uklare norske signaler

Hvorvidt Norge vil bruke de nye mulighetene, er uvisst – signalene så langt har vært sprikende. I St.meld 41 (2016–17) antydet regjeringen full bruk av fleksibiliteten mellom kvotesystemet og ikke-kvotepliktig sektor, dvs. seks millioner tonn. Dette må i så fall rapporteres til Kommisjonen innen utgangen av 2019, eller så snart avtalen med EU er godkjent av alle EFTA-landene.

I regjeringens Granavolden-erklæring ble det norske 2030-målet økt til 45 prosent. Regjeringen uttalte at reduksjonen skulle skje gjennom innenlandske tiltak og at fleksibiliteten i EUs rammeverk kun ville bli benyttet «om strengt nødvendig».

Tidligere i år uttalte klimaminister Elvestuen at hele forpliktelsen skulle oppfylles innenlands, men representanter for regjeringspartner Fremskrittspartiet mener dette ikke er i tråd med norsk offisiell politikk (se f.eks Halleland i Dagbladet 8/6 2019 og Klassekampen 12/10 2019).

For eller mot mekanismene?

Det klassiske argumentet mot å bruke internasjonale fleksibilitetsmekanismer er at det svekker og utsetter klimaomstillingen her hjemme. Gitt den norske utslippsutviklingen de senere årene og samtidig utstrakt kjøp av CDM-kvoter, kan ikke dette perspektivet avfeies uten videre.

Likevel er det et par momenter som kan svekke argumentet noe i tida framover, i hvert fall med tanke på de europeiske mekanismene: for det første setter EU som nevnt klare begrensninger på bruken av flere av mekanismene; dette gjelder både fleksibiliteten mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp og fleksibiliteten overfor utslipp fra skog og arealendringer. Tilgangen på EU-prosjekter vil antagelig også være begrenset og det er ikke gitt at det er Norge som er raskest og flinkest til å kapre de beste kvotene/prosjektene.

For det andre er det viktig å merke seg en annen viktig del av EUs komplekse klima- og energipolitikk, nemlig det nye styringssystemet (se f.eks. Gullberg 2019). Det pågår fortsatt en diskusjon om dette skal tas inn i EØS, og en høringsrunde har vært gjennomført. De sentrale departementer er Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet. Ved en eventuell norsk tilslutning til dette systemet vil den gamle vagheten med hensyn til mål og tiltak i de ulike sektorer reduseres. Om Norge slutter seg fullt til styringssystemet så må vi lage både 10-årsplaner og mer kortsiktige planer med større vekt på sektorvise mål og klargjøring.

Når det gjelder argumentene for bruk av EU-mekanismene, står selvsagt kostnader sentralt. Foreliggende analyser peker på at man ved bruk av de fleksible mekanismene kan få «mer klima for pengene». Se f.eks. Aune og Fæhn (2016), som beregner at kostnadene for tiltak i andre europeiske land kan koste under halvparten av alternativene i Norge. Bye, Fæhn og Rosnes (2019) ser på konkrete utforminger av fleksibiliteten og finner at kostnadene trolig vil bli enda lavere.

Slike muligheter gjør det trolig også lettere å få bred politisk aksept for en videre opptrapping av ambisjonsnivået, noe prosessene nevnt ovenfor i Europaparlamentet og -kommisjonen signaliserer.

Trenger Norge fleksibiliteten?

Norske myndigheter har en lang historie med kjøp av globale klimakvoter for å overholde internasjonale klimaforpliktelser. Foreliggende framskrivninger av ikke-kvotepliktige utslipp peker på et underskudd/gap på ca. 12 millioner tonn i forhold til et mål om en 40 prosent reduksjon (et mål som altså kan bli enda høyere i takt med økende EU-ambisjoner).

Nå foreligger det anslag fra Miljødirektoratet som peker på mulige utslippsreduksjoner opp mot 35 millioner tonn, men det er knyttet usikkerhet til en rekke forhold som påvirker kostnader og gjennomførbarhet knyttet til de innenlandske mulighetene (St.meld 41 2016–17, s. 23).

Regjeringen har lovet å utarbeide en utslippsplan når en avtale om felles oppfyllelse er på plass, altså i løpet av neste år. Det arbeides også med å levere en «frivillig klimaplan» til EU innen 31.12.2019. Fordi det har tatt tid å få på plass alle formalitetene knyttet til avtalen med EU og det fortsatt er usikkerhet om styringssystemet og EØS, så er dette kun et kortere, «informativt» dokument av en helt annen type enn EU-landenes klima- og energiplaner. Den norske planen sendes heller ikke ut på høring.

Norge er altså i prinsippet forpliktet til å melde fra om eventuell bruk av fleksibilitet mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp allerede ved utløpet av 2019.

«Klimanøytralitet» krever kvotekjøp

I 2016 vedtok Stortinget at Norge skal være «klimanøytralt» innen 2030, noe som er mer ambisiøst enn 40 prosent-målet og et helt annet spor enn det formelle EU-samarbeidet. Men det mangler fortsatt en handlingsplan for hvordan dette målet skal nås (se Hermansen, Peters og Lahn 2019). Helt sikkert er det at Norge vil måtte benytte seg av ulike typer fleksibilitetsmekanismer for å nå klimanøytralitetsmålet – sannsynligvis både globale kvotekjøp når regelverket for Paris-avtalen er klart, og de nye EU-mekanismene. Som nevnt tillater ikke EU kjøp av globale kvoter for å nå målet om 40 prosent utslippskutt, men Norge må nok kjøpe globale kvoter for å nå målet om klimanøytralitet innen 2030.

De nye fleksibilitetsmekanismene bør analyseres grundig framover. Ikke minst bør vi følge nøye med på diskusjonen og de valg som gjøres i relevante naboland når det gjelder bruk (eller bevisst ikke-bruk) av disse mekanismene. Dette er blant de tingene vi skal studere i det store forskningsprosjektet PLATON som nå er i gang.

Takk til Karoline Hægstad Flåm, Taran Fæhn, Gunnell Sandanger og Dag Svarstad for nyttige innspill til denne artikkelen.

Referanser

Aftenposten. 2019. Elvestuen smeller døren igjen – vil ikke ha innspill til klimaplanen, 18/11.

Bye, B., Fæhn, T. og Rosnes, O. 2019, Marginal Abatement Costs under EU’s Effort Sharing Regulation – A CGE Analysis, CREE Working Paper 13/2019.

Aune; F. og Fæhn, T. 2016. Makroøkonomisk analyse for Norge av klimapolitikken i EU og Norge mot 2030, SSB rapport 2016/25.

Dagbladet. 2019. «Jeg begriper ikke hvor Elvestuen har dette fra«, 6/6.

Gullberg, A.T. 2019. EUs energiunion snart på politikernes bord igjen, Energi og Klima, 3.april.

Hermansen, E.A.T., Peters, G. og Lahn, B. 2019. Climate neutrality the Norwegian way: Carbon trading?, Energi og Klima, 23.september.

Klassekampen. 2019. «Kan kjøpe seg klimafri«, 12/10.

Sandbag. 2018. Climate of Cooperation – Why Countries Need to Cooperate to Cut ESR Emissions Cost-Effectively, March 2018.

Stortingsmelding 41 (2016–17). Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid.