For kort å rekapitulere ble EUs karbontoll – Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM – formelt vedtatt i april 2023. Hovedideen med karbontollen er at importører av noen utvalgte, sentrale varer – i første omgang jern og stål, aluminium, sement, kunstgjødsel, elektrisitet og hydrogen – fra land med slappere klimapolitikk enn i EU må betale en avgift for utslippene som utjevner differansen til gjeldende kvotepris i EU fra 2026 av.

Det betyr at de må betale et mellomlegg, og at EU-land dermed ikke taper på å ha en streng klimapolitikk. Hvis importørene kan vise til relevant hjemlig karbonprising, faller kravet om betaling av karbontoll helt eller delvis bort. Prosessen med røtter helt tilbake til 2007 er analysert i flere tidligere artikler (Wettestad 2022a, b; se også 2024 – se litteraturliste nederst i artikkelen).

Karbontollen har således både en mer EU-intern målsetting – som er å erstatte gratiskvoter som sentralt virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje – og en mer ekstern målsetting, som er å stimulere til styrking av klimapolitikken i sentrale eksportørland til EU og således skape likere konkurranseforhold.

Det endelige utfallet av EU-prosessen kan oppsummeres på følgende måte:

Testperioden startet i oktober 2023. Her følger fem observasjoner og refleksjoner om utviklingen i 2023.

1. Sentrale berørte land rører på seg

Ut fra oversikter over import inn til EU kan man danne seg et første og generelt bilde av reaksjonene hos land som vil berøres av karbontollen, noe som vil variere litt mellom de ulike produktene/varene.

Landene som topper en slik eksportørliste, er Russland, Kina, Storbritannia, Tyrkia, Ukraina, India, Sør-Korea og USA. Når det gjelder hvem som vil berøres/rammes hardest, er bildet langt fra så enkelt. Grunnen er at man også må trekke inn flere andre faktorer, som hvor mye eksporten betyr i nasjonaløkonomien. I et slikt nyansert bilde kan man for eksempel anta at karbontollen vil ramme lavinntektsland i Afrika, som Mosambik og Zimbabwe, og Øst-Europa, og ikke minst Ukraina, aller hardest (se f.eks Ülgen 2023).

Flere av disse landene har annonsert planer om innføring av ny karbonprising og gjerne med eksplisitt henvisning til EUs karbontoll (se diverse Carbon Pulse 2023a, b, c).

Tyrkia, som er en stor eksportør av stål og aluminium til EU, har annonsert etablering av et kvotesystem i løpet av 2024, med assistanse fra Verdensbanken.

På tross av store utfordringer etter Russlands invasjon har også Ukraina annonsert planer om å innføre ny karbonprising, noe som må sees i lys av en generell tilnærming til EU.

Kina har hatt et nasjonalt kvotesystem siden 2021, primært konsentrert om kraftsektoren. Det foreligger nå ambisjoner om å gjøre systemet mer omfattende og således mer kompatibelt med de sektorene som inngår i EUs karbontoll (f.eks China Dialogue 2023).

Storbritannia har sitt eget kvotesystem og har annonsert innføringen av sin egen karbontoll som skal reflektere EU-systemet.

Sør-Korea har hatt eget kvotesystem siden 2013 og vurderer nå endringer i systemet for å gjøre det mer ‘EU-kompatibelt’. Kvoteprisen i Sør-Korea har i den senere tida være betraktelig lavere enn i EU.

India er en stor og viktig aktør og har protestert heftig mot innføringen av EUs karbontoll. Samtidig annonserte India i 2022 planer om å innføre et i første omgang ‘frivillig’ nasjonalt kvotesystem som et etter hvert viktig virkemiddel for å realisere målet om nullutslipp i 2070. Kull står fortsatt for 70 prosent av Indias energiforsyning (Energy Monitor 2022).

Også andre land i Asia så som Japan, Indonesia, Vietnam, Thailand og Malaysia er i ferd med eller har planer om å innføre ny karbonprising.

USA er en viktig aktør også i denne sammenheng, og en amerikansk karbontoll har blitt diskutert i flere runder i lovgivende organer i kjølvannet av EUs forslag lagt på bordet i 2021 (CSIS 2022; 2023). Demokratene, som har flertall i Senatet i Kongressen, la i desember 2023 fram planer om å innføre en karbontoll utformet både med likheter og ulikheter i forhold til EUs opplegg. Blant likhetene er overlapp i typer varer så som aluminium, jern og stål, sement og gjødsel. Men det amerikanske systemet skal også inkludere kjemikalier. Det er foreslått startet opp i 2025 og altså ett år før betaling starter i EU-systemet.

Tollavgiften er tenkt å starte på rundt 50 dollar per tonn CO_2.. Ettersom USA ikke har noen egen karbonpris, så legger man opp til et nokså intrikat system hvor karbontollen ilegges den delen av importerte varer som har en høyere karbonintensitet enn amerikanske standarder fastsatt for hver enkelt vare. 75 prosent av inntektene skal gå til programmer for lavkarbon teknologistøtte innen hver av de berørte bransjene, mens 25 prosent skal gå til å støtte avkarbonisering i det globale sør. I tillegg legger amerikanerne opp til å gi betalingsunntak for landene i det globale sør (Carbon Pulse, 2023e).

I sum er det mye usikkerhet knyttet til utviklingen og mye som fortsatt kun er planer og ambisjoner. Allikevel kan man si at karbontollens eksterne målsetting i noen grad fungerer så langt. Altså: EU klarer å stimulere endel andre land til å begynne med karbonprising.

2. Selskaper klager på komplekse og uferdige regler

Karbontollen er klart et komplekst og ganske nytt virkemiddel når man tenker praksis og ikke bare teori. Ikke minst ved at både ‘direkte’ og ‘indirekte’ utslipp er med. Særlig ‘indirekte’ utslipp, altså utslipp knyttet for eksempel til kullkraftverk og produksjon av elektrisitet som anvendes i den ‘direkte’ produksjonen av gitte varer, krever ekstra granskning bakover i verdikjeden.

Tidligere studier utført av Europakommisjonen har pekt på at registrering av slike utslipp er den mest administrativt krevende delen. Men andre studier peker på at disse indirekte utslippene, ikke minst i produksjon av stål og aluminium, er klart større enn de mer direkte produksjonsutslippene, og er således viktig for at karbontollen skal kunne gi adekvat beskyttelse av EU/EØS-land.

Man kan allerede registrere klager fra selskaper i land som Tyrkia og Japan på at svært mye og til dels sensitiv informasjon må samles inn. Også EU-aktører klager på behov for omfattende datainnsamling og manglende detaljer i EU-reglene så langt (Carbon Pulse 2023d; GMK Center 2023). Dette viser at det har vært et smart trekk å legge opp til en tre års ‘pilot-fase’. Her er det mye som må gå seg til både fra EU-hold og ‘lokalt’.

3. WTO-riset står fortsatt bak speilet

I løpet av den foregående beslutningsprosessen var det flere land som truet med å reise sak i Verdens Handelsorganisasjon (WTO)-systemet, inkludert Russland, Kina og USA.

Slike saker kan prinsipielt ha bakgrunn i to forhold, hvor man mener at enten 1) EUs karbontoll betyr en ulik behandling av interne og eksterne produsenter; og/eller at 2) karbontollen behandler eksterne produsenter ulikt. Så vidt jeg har registrert er ingen konkrete klager meldt inn foreløpig. Men i disse første årene av EU-systemet er det som sagt kun snakk om rapportering av utslipp, og det er svært tidlig i iverksettingen.

Som nevnt er for eksempel japansk stålindustri fortsatt kritisk til karbontollen, og trusselen om å gå til WTO er ikke borte. Også på klimatoppmøtet COP28 i Dubai i desember kom det sterk kritikk av EUs karbontoll fra land som Brasil, Colombia, Kina, Sør-Afrika og Taiwan. Men hovedsporet for den japanske industrien synes å være dialog med EU, og det synes å gjelde for andre aktører som Sør-Korea og India også (GMK Center 2023; Bloomberg 2024).

I tillegg til lands mer bilaterale initiativ overfor EU er det flere andre multilaterale spor enn WTO, så som den globale ‘klimaklubben’ som formelt ble lansert på COP28-møtet (Climate Club 2023). Denne klubben har en lengre historie, med særlig Tyskland som pådriver (Wettestad 2022b). Klubben har foreløpig 36 medlemmer, inkludert alle G7-landene, dvs. Canada, Frankrike, Italia, Japan, Storbritannia, Tyskland og USA; resten av EU og Norge; og Chile og Mosambik med flere. OECD og Det internasjonale energibyrået IEA fungerer som sekretariat.

Dette blir et forum hvor landene kan diskutere klimapolitiske strategier og virkemidler og potensielt skape en forståelse for ulike lands utfordringer, og derigjennom svekke lysten til konfrontasjon innenfor rammen av WTO-systemet.

4. CBAM-veien blir til mens du går

Gitt at gratiskvoter i EU fases ut veldig gradvis, så er den formelle starten i 2026 relativt beskjeden. Importører må da kun kompensere for 2,5 prosent av utslippene sine (som øker gradvis opp til 100 prosent i 2034; med den største økningen mellom 2029 og 2030).

Det er lagt inn godt rom på andre måter for videre og jevnlig utvikling av systemet, allerede før det trer i kraft i 2026.

I løpet av 2025 skal Kommisjonen avlevere en rapport til Europaparlamentet og Ministerrådet. Denne rapporten skal drøfte en rekke temaer, inkludert mulig utvidelse av systemet til å omfatte flere varer og mer av de indirekte utslippene; administrative kostnader ved systemet; og utviklingen i internasjonal klimapolitikk mer generelt. Altså det bredere politiske landskapet som karbontollen skal virke innenfor. Rapporten skal eventuelt ledsages av konkrete forslag til utvidelse av systemet.

Deretter blir det en ny rapport ved utgangen av 2027 og hvert annet år deretter som vurderer og diskuterer hvor effektiv karbontollen virker å være når det gjelder beskyttelse mot karbonlekkasje. Dette viser tydelig at Kommisjonen og EU er veldig klar over at man nok en gang går foran globalt i utviklingen av klimapolitiske virkemidler og at karbontollsystemet må og skal forbedres gradvis.

Blant effektene som skal vurderes i rapportene, er hvordan karbontollen virker på lavinntektsland (‘Least Developed Countries’). Man kan nok ikke minst tenke seg justeringer for bedre å ivareta hensynet til disse landene. Dette vil generelt styrke sammenhengen i EUs politikk overfor denne gruppen av land. EU bidrar med betydelig bistand. Men altså foreløpig ikke med karbontollunntak for lavinntektsland på samme måte som for eksempel de amerikanske forslagene til egen karbontoll.

Nå vil eventuelle slike unntak bety ulik behandling av eksterne produsenter og lett støte mot WTO-regler omtalt tidligere. Så en mer farbar vei kan være å kanalisere inntekter fra karbontollen tilbake til disse landene. På COP28 antydet sentrale EU-parlamentarikere at slik kanalisering er svært aktuelt (Skift 2023).

5. Norge sitter på gjerdet

Første fase av EUs karbonntoll startet altså formelt i oktober 2023 uten at Norge foreløpig er med. Den norske regjeringen vurderer foreløpig CBAM som ikke EØS-relevant, og har så vidt meg bekjent ennå ikke tatt endelig stilling til om Norge skal slutte seg til systemet eller ikke.

Regjeringens posisjonsnotat fra 2023 (Finansdepartementet, 2023) og studier som Bye med flere (2022) peker både på mulige kostnader og gevinster for Norge ved å stå utenfor CBAM.

Forenklet sagt vil en tilslutning til ordningen bety at norske varer får samme beskyttelse og rammevilkår som EU-produsenter. Men det vil påløpe administrative kostnader og også være muligheter for en viss svekkelse av konkurranseevnen sammenlignet med produsenter utenfor systemet. Dette gjelder særlig ikke-jernholdige metaller som aluminium.

Dog synes kostnadene mer generelt sett å være moderate. Sentrale aktører som NHO og LO vektlegger derfor mulige betydelige politiske kostnader ved å si nei til ordningen. De peker på at CBAM er en integrert del av den felles europeiske klimasatsningen som er nedfelt i EUs grønne giv og Fit for 55-regelverket, og som de mener Norge bør være en fullverdig del av.

Takk til Anna Valberg for innspill til dette manuset.

Referanser

Bloomberg. 2024. India to ask EU for Measures to Align Emissions Trading Systems, 23. januar.

Bye, B.; Kaushal, K.R.; og Storrøsten, H.B. 2022. EU’s suggested carbon border adjustment mechanism – Impact on Norwegian industries, SSB rapport 2022/48, EU’s suggested carbon border adjustment mechanism. Impact on Norwegian industries (ssb.no)

Carbon Pulse. 2023a. Ukraine minister underlines need to introduce ETS as soon as possible in light of EU CBAM -media, 5.oktober.

-2023b. South Korea weighs ETS regulatory changes for CBAM- expert, 25.oktober.

-2023c. CBAM seen as key driver in Asian carbon pricing developments as countries cooperate with EU, 27.oktober.

-2023d. EU’s carbon border plans force companies to disclose ‘trade secrets’, says industry, 6.november.

-2023e. US Democrats follow up Republicans with their own CBAM legislation, 7.desember.

China Dialogue. 2023. How will EU’s ‘green tariff’ impact China’s carbon market?, 6.februar.

Climate Club. 2023. An inclusive and ambitious high-level forum for industry decarbonization.

CSIS. 2022. Trade Tools for Climate: Transatlantic Carbon Border Adjustments, Center for Strategic and International Studies, Washington, 20.juli.

-2023. Analyzing the European Union’s Carbon Border Adjustment Mechanism, Center for Strategic and International Studies, Washington, 17.februar.

Energy Monitor. 2022. India gets ready to launch a national carbon market, 16.oktober.

Farstad, F.M.; Hermansen, E.A.T.; Leiren, M.D.; Lindberg, M.B.; Søgaard, G.; Wettestad, J.; og Øistad, K. Kommer i januar/februar 2024. EUs klimaregelverk vedtatt: Hva nå for Norge?, Rapport.

GMK Center. 2023. Japanese steelmakers point to problematic issues regarding CBAM, 15.november.

Skift COP-28 Nyhetsbrev. 2023. EU defended CBAM and carbon pricing against pushback in Dubai.

Ülgen, S. 2023. A Political Economy Perspective on the EU’s Carbon Border Tax, 9.mai, Carnegie, Brussel.

Wettestad, J. 2022a. EUs ‘superkvoter’: unik kompleksitet, høy fart og betydelig turbulens, Energi og Klima,11.august.

-2022b. Karbontollen kommer: Fire utfordringer EU må håndtere, Energi og Klima,19.desember.

-2024. The EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism: Shaped and Saved by Shifting Multi-Level Reinforcement?, publisert online i Review of Policy Research.