Framtiden i våre hender ba i august 2017 Samfunnsøkonomisk analyse om å lage en utredning om taxfreeordningen. Vi ønsket å skaffe mer kunnskap om hvilke konsekvenser ordningen har for samfunnet.

Først litt bakgrunn: Flyreiser er en av de mest utslippsintensive transportformene vi har i dag. Likevel er det den som har størst trafikkvekst. Dette gjelder særlig de internasjonale reisene. Jo lengre vi reiser, og jo oftere vi reiser, desto mer øker klimagassutslippene. Framskrivninger mot 2050 viser at mens resten av samfunnet må og vil kutte utslipp, så vil luftfarten – på grunn av trafikkveksten – kunne ende opp med å være ansvarlig for opptil en fjerdedel av de globale klimagassutslippene.

Elektrifisering på korte ruter, utslippsvekst på de lange

Avinor varsler elektrifisering av en rekke innenriksruter innen 2040. Det vil uten tvil ha stor betydning for Norge med alle våre distriktsflyplasser, men også for fly som transportform i framtiden. Likevel er denne typen lavutslippsteknologi, i dette tidsperspektivet, utenfor rekkevidde for de lange utenlandsreisene.

Og i mellomtiden – i tidslommen hvor vi har en mulighet til å begrense de mest skadelige klimaendringene – øker trafikk og utslipp særlig mye på nettopp de internasjonale reisene.

Luftfart fremfor alle andre behov

Biodrivstoff løftes gjerne opp som en klimaløsning for de lange reisene våre, både for luftfart, skipsfart og veitrafikk. Virkelig bærekraftig biodrivstoff er en klimaløsning, men problemet er at mengdene det er behov for fort fjerner adjektivet «bærekraftig» fra biodrivstoffet. Det internasjonale luftfartsorganet ICAO sier selv – se side 19 i denne rapporten – at hvis biodrivstoff skal bidra til å nå luftfartens mål om klimanøytral vekst fra 2020, så må man ta i bruk bioressurser og landområder til dette ene formålet i et slikt omfang at det vil gå på bekostning av alle andre bruksområder.

Pris påvirker flyreisene våre

Det er lett å påvirke etterspørselen etter flyreiser med økonomiske mekanismer. Det er faktisk mye mer effektivt enn for eksempel bompenger i veitrafikken.

Flyreiser påvirkes nemlig i stor grad av pris – det gjelder særlig fritidsreiser. Én prosent endring i pris på slike reiser, gir mer enn én prosent endring i etterspørselen. Og når 70 prosent av alle utenlandsreisene fra norske lufthavner er fritidsreiser, har pris stor betydning. Og samtidig er det nettopp disse, de internasjonale fritidsreisene, som skal øke mest i tiårene framover.

Så hva har taxfreeordningen med alt dette å gjøre?

Riktig valg av politiske prisvirkemidler?

«Utredning om avvikling av taxfreeordningen» fra Samfunnsøkonomisk analyse – og på oppdrag fra Framtiden i våre hender – ble lagt frem høsten 2017. I utredningen legger forskerne til grunn beregninger fra 2011 som viser at gevinsten for den enkelte som handler avgiftsfri alkohol og tobakk er på opptil 350 kroner. Det er et betydelig beløp. Den svært omdiskuterte, gjeninnførte flypassasjeravgiften, er i 2018 på 83 kroner. Skulle denne avgiften brukes til å veie opp for effekten av taxfreeordningen, må den firedobles. I tillegg gir taxfreeordningen en indirekte effekt på flybillettprisene fordi ordningen gir store inntektene til Avinor, som forklart i avsnittet under.

Stortinget ønsker at befolkningen skal velge elbil fremfor fossilbiler, derfor får elbilene avgiftsfritak. Det samme virkemiddelet brukes i dag indirekte til å stimulere utenlandsreiser med fly. Du får avgiftsfritak på alkohol og tobakksvarer dersom du flyr til utlandet. Avinor får subsidier til å holde lufthavnavgiftene og flybillettprisene lave.

Artikkelen er hentet fra rapporten «Luftfart og klima», som er gitt ut av Norsk klimastiftelse. Du kan også lese de enkelte artiklene fra rapporten på en egen temaside. Luftfart og klima var tema på Klimastiftelsens #Klimafrokost i november 2017 – se videoopptakene fra Klimafrokosten.

Frykten for distriktsflyplassene

Både Grønn skattekommisjon i 2015 og NOU om særavgifter fra 2007 anbefaler Stortinget å avvikle taxfreeordningen på et prinsipielt grunnlag, og også av klimahensyn. En utredning fra Folkehelseinstituttet i 2016 om sosialpolitiske virkninger av taxfreeordningen  tegner et tydelig bilde av de sosiale og helsemessige kostnadene.

Men de politiske argumentene mot å avvikle taxfreeordningen handler ikke om klima eller helse, men om at den medfører betydelige inntekter for Avinor.

Konklusjonen er at en avvikling vil føre til nedleggelse av distriktsflyplasser og at ordningen derfor må beholdes.

Inntekter til Avinor, men store kostnader for samfunnet

Utredningen fra Samfunnsøkonomisk analyse viser at Avinors inntekter fra taxfreeordningen er betydelige. Et bortfall av leieinntekter og inntektene fra salg av avgiftsfri alkohol og tobakk på mellom 1,4 og 2,6 milliarder kroner vil ha betydning for måten selskapet drifter flyplassene på. Avinor som aksjeselskap har ifølge utredningen i hovedsak to åpenbare muligheter:

• Å legge ned enkelte distriktsflyplasser.
• Eller å øke lufthavnavgiftene omtrent tilsvarende flypassasjeravgiften.

Den politiske debatten står først og fremst om det første alternativet. Når Avinor nå har mål om å elektrifisere og dermed effektivisere kortbanenettet sitt, kan dette framstå som litt utdatert. At debatten ikke i større grad handler om det sistnevnte alternativet, nemlig om taxfreeordningen bidrar til å holde lufthavnavgiftene kunstig lave, er i et klimaperspektiv bekymringsverdig.

Utredningen viser også at taxfreeordningens samfunnskostnader er betydelig større enn dette. Den mest åpenbare kostnaden er bortfall av inntekt til staten fra avgifter på salg av alkohol og tobakk på mellom 0,2 og 2 milliarder kroner. Den mer indirekte, men desto mer omfattende kostnaden, er helse- og samfunnskonsekvenser av økt forbruk av disse varene. Alkohol og tobakk påvirkes også av pris. Det er nettopp derfor de er pålagt høye avgifter. Et økt forbruk koster samfunnet mellom 1,5 og 4 milliarder kroner bare som følge av flere dødsfall. I tillegg følger andre samfunnskostnader av økt bruk av rusmidler, som kriminalitet og sykefravær, ifølge utredningen.

Klima, støy og tap av jord

Det som ikke er beregnet i denne analysen, er klimakostnaden av den økte flytrafikken vår. Utredningen fra Samfunnsøkonomisk analyse viser i en konservativ beregning at klimaeffekten av en avvikling av taxfree-ordningen vil gi 55 000 tonn i reduserte utslipp årlig. I regnestykket er store deler av de internasjonale utslippene ikke tatt med. En tidligere utredning fra Vista Analyse anslår utslippskutt på mellom 42 000 og 185 000 tonn.

Hva blir kostnaden av å la disse utslippene fortsette å vokse?

Det er heller ikke lagt inn i utredningen at som følge av den sterke trafikkveksten vil Avinor investere 19 milliarder i en ny rullebane på Gardermoen det kommende tiåret. Det for å legge til rette for enda større vekst i utenlandstrafikken. En ny rullebane vil i tillegg til økte klimagassutslipp medføre store ulemper og kostnader for samfunnet. Store områder med matjord og boliger bli beslaglagt. Vi kan også vente oss kraftig økning i støybelastning i flere berørte kommuner og dessuten økt press på veinett og kollektivtrafikk med mulig behov for utbygginger. En avvikling av taxfreeordningen i dag kan bidra til å spare oss for disse kostnadene.

Har vi råd til å opprettholde taxfreeordningen?

Istedenfor å spørre om Avinor har råd til en avvikling av taxfreeordningen, bør Stortinget spørre: Har samfunnet råd til å opprettholde den? Luftfarten står overfor et sterkt behov for omstilling med økende klimaregulering. Det kan bli mer lønnsomt å drifte distriktsflyplasser når korte reiser blir elektriske, og dyrere å opprettholde klimaskadelige langdistanseruter. Bør vi da fortsette med å stimulere til – og investere i – langdistanserutene?

Og: Dersom Avinor i dag trenger ekstra inntekter for å drifte distriktsflyplassene våre, skal de da finansieres av avgiftsfri alkohol og tobakk som stimulerer de mest klimaskadelige utenlandsreisene våre?