Denne kronikken forsøker å gi svar på disse spørsmålene. Først et kort tilbakeblikk på politikken for 2020, som forslagene bygger på.

Bakteppet: Blandet suksess

Da 2020-politikken ble utformet, var særlig energisikkerhet blitt viktigere. Energiimporten til EU hadde økt og oljeprisene steg. Russlands kutt av gassleveranser gjennom Ukraina i 2006 sendte sjokkbølger til Brussel.

Samtidig økte oppmerksomheten om klimaendringer. EU hadde markert seg som en pådriver i klimapolitikken og innførte verdens første internasjonale kvotesystem i 2005. Men ikke alle EU-land var enige om at EU skulle ta lederskap i den internasjonale klimapolitikken.

I denne situasjonen så EU-kommisjonen sitt snitt til å forene de ulike interessene gjennom å kople klima- og energipolitikken for første gang i EUs historie. Det var helt avgjørende for å lykkes med å skape enighet om den nye politikken. Energisikkerhet og konkurranseevne skulle styrkes gjennom å realisere et felles marked for energi, styrke energieffektivisering og øke fornybarandelen. Kvotesystemet skulle sikre en karbonpris som ville vri investeringene mot lavkarbonløsninger.

I 2007 vedtok EU-lederne 20-20-20-målene: 20 prosent reduksjon i utslipp av klimagasser innen 2020 sammenlignet med 1990, 20 prosent økt forbruk av fornybar energi og 20 prosent mer effektivt energiforbruk. Fra 2008 fulgte de opp med en bindende virkemiddelpakke for å nå målene. I tillegg satte EU i gang et stort program for å få fart på utvikling av lavkarbonteknologier.

Nesten ti år senere er erfaringene med å kople EUs klima- og energipolitikk blandet. Utslippene av klimagasser har gått ned (ikke minst pga økonomisk krise og lavere aktivitet), fornybarandelen er i rute, mens målsetningen om energieffektivisering trolig ikke blir nådd. Også teknologiprogrammet har i varierende grad levert: Karbonfangst og -lagring har feilet, mens ulike fornybare energikilder har fått vind i seilene. Gjennomføringen av 2020-pakken har samtidig avslørt noen helt grunnleggende problemer og paradokser i EUs klima- og energipolitikk som har økt politiske spenninger.

For det første er det et sterkt motsetningsforhold mellom å styrke EUs energisikkerhet på den ene siden, og på den andre siden svekke kull for land som har store egne reserver, som Polen. Karbonfangst og -lagring skulle håndtere dette, men EUs satsning har foreløpig ikke ført frem.

For det andre viser utviklingen et motsetningsforhold mellom EUs kvotesystem og energipolitikken som skyldes flere forhold, inkludert design av EU-politikken. EUs kvotesystem var ikke designet for å takle det raske fallet i etterspørselen etter kvoter som fulgte av den økonomiske krisen i Europa, forsterket av at behovet for kvoter i industri- og kraftproduksjon ble lavere på grunn av fornybarpolitikken. Store kvoteoverskudd ga kollaps i karbonprisen og manglende effekt av EUs viktigste klimapolitiske virkemiddel.

Flere motsetningsforhold mellom fornybarpolitikken og klimapolitikken har blitt avdekket. Noen land har implementert fornybarmålet primært gjennom å blande biomasse med kull i sine kraftverk. Dette bidrar til å redusere utslippene på kort sikt, men samtidig til å opprettholde kullbasert kraftproduksjon. Utslippene kan øke på sikt ved ustabilitet i fornybarpolitikken og hvis kull blir billigere enn biomasse.

Også et annet motsetningsforhold mellom energimarkedspolitikken og fornybarpolitikken har vokst frem: Medlemsstatene har i stor grad implementert sine bindende fornybarmål gjennom eksklusive nasjonale støtteordninger for fornybar elektrisitet som har motvirket målet om mer åpne markeder og økt handel med energi over grensene.

Store mengder vind- og solkraft har dessuten ikke gitt tilsvarende nedlegging av kullbasert kraftproduksjon. Denne har i stedet blitt opprettholdt som nasjonal reservekapasitet for perioder med manglende vind og sol, med støtteordninger som vrir konkurransen og hindrer handel i markedet.

Den nye pakken

EU-kommisjonens nye energipakke for 2030 bygger på erfaringene fra 2020-pakken, men bærer også preg av viktige samfunnsmessige endringer siden sist, som finanskrisen, økt EU-skepsis og større skepsis til Russland som gassleverandør.

De viktigste forslagene i den nye energipolitikken er:

• Mål om 27 prosent andel for fornybar energi i 2030, bindende på EU-nivå.
• Bortfall av bindende nasjonale mål for fornybar energi etter 2020, men medlemsstatene kan ikke redusere andelen fornybar energi i forhold til 2020-målene. Ikke-bindende mål for avanserte biodrivstoff og fornybar energi i nasjonal produksjon av varme/kjøling.
• Endringer i statsstøttereglene. Garanterte fornybarpriser fases ut (bortsett fra for småprodusenter), og det blir en gradvis åpning av støttesystemer for investeringer i andre land som ledd i tilpasning til det indre energimarkedet. Fjerning av prioritert innmating på nett. Balanseansvar for produsenter av fornybar energi.
• Høyere mål for energieffektivisering: Økning fra 27 prosent (som stats- og regjeringssjefene vedtok i 2014) til 30 prosent i 2030. Gjøre dette bindende på EU-nivå, som fornybarmålet. Forsterke virkemidler i eksisterende energieffektiviseringsdirektiver. Ny EU-finansiering for investeringer i energieffektivitet i medlemslandene.
• Tillate nasjonal støtte til reservekapasitet, men underlagt strenge krav. For å hindre at dette utvikler seg til permanente subsidieordninger for kull foreslås et utslippskrav for reservekapasitet, men først fra 2026.
• Styrke konsumenters stilling i markedet. Prosumenter gis rett til å produsere sin energi selv og å selge denne i markedet.
• Fire prioriterte områder i teknologipolitikken: Avkarbonisering av EUs bygningsmasse, å styrke EUs internasjonale lederskap innen fornybar energi, utvikling av rimelige energilagringsløsninger, samt integrerte elektriske løsninger for transportsektoren.
• Et nytt styringssystem i energipolitikken: Det legges opp til at det enkelte medlemsland selv setter mål for hvordan det skal bidra til energieffektivisering og fornybar og hvilke tiltak det skal iverksette – litt på samme måte som i Paris-avtalen. De ulike landenes målsetninger skal så verifiseres av kommisjonen i forhold til om det totale målet oppnås. En åpenbar svakhet med det nye systemet er at det blir vanskeligere å sanksjonere land som ikke yter sin skjerv.

I tillegg har kommisjonen foreslått en ny klimapakke. De viktigste forslagene i klimapolitikken er:

• Et revidert kvotesystem som blant annet inkluderer et system (marksedsstabiliseringsmekanismen) for automatisk fjerning av store overskuddskvoter fra markedet, for på denne måten å hindre kollaps av kvotepriser.
• Fordeling av bindende nasjonale klimamål for utslipp fra andre (ikke kvotepliktige) sektorer (transport, jordbruk, bygg, avfall, småindustri).
• Bindende regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer.

Vil den nye pakken løse motsetningsforhold i energi- og klimapolitikken og redusere politiske spenninger?

Med forslaget om å tillate støtte til fossile brensler gjennom kapasitetsmekanismen, rekker kommisjonen åpenbart ut en hånd til medlemsland som ser sine kullreserver som en strategisk viktig energisikkerhetsressurs. På den andre siden innebærer forslaget at det på sikt skal settes en grense for klimagassutslipp fra slike reserver. Det at karbonfangst og -lagring ikke gis høy prioritet i teknologipolitikken gir samme signal om at kull på mellomlang sikt neppe kan transformeres til en kombinert energisikkerhets- og klimaløsning.

Samlet sett forventer vi at de politiske spenningene rundt kull som europeisk energikilde vil fortsette med full styrke når det nå skal forhandles om forslagene.

Det er også vanskelig å se om motsetningsforholdet mellom kvotepolitikken og energipolitikken vil bli løst. Dette avhenger i stor grad av om designet på den nye markedsstabiliseringsmekanismen vil være tilstrekkelig for å motvirke lavere etterspørsel etter kvoter som følge av økt satsning på energieffektivisering og fornybar energi.

Hva så med spenningen mellom nasjonal fornybarpolitikk og det indre energimarkedet? Her vil kommisjonen ta langt tydeligere grep for at nasjonal satsing på fornybar energi må tilpasses et felles marked. Kommisjonen foreslår at nasjonale støttesystemer gradvis må åpnes opp for aktører fra andre land. Pakken gir noen halmstrå til nasjonale fornybarinteresser, for eksempel ved at det skal hindres reversering av 2020-målene i medlemslandene. Men kampen mellom medlemsstatene som primært ønsker full nasjonal frihet i fornybarpolitikken og dem som ønsker full tilpasning til markedspolitikken, vil sannsynligvis fortsette i de videre forhandlingene.

Veien videre

Forslaget til ny klima- og energipakke skal nå forhandles av medlemslandene og Europaparlamentet før forslagene kan bli vedtatt mot slutten av 2017 eller i 2018.

Utfallet vil bli påvirket av en rekke forhold. Det viktigste er kanskje hvor uenige landene er, spesielt de store landene. Hvem som vinner fram til slutt påvirkes også av hvilke beslutningsregler EU bruker. Lovforslagene i energipakken kan vedtas av et kvalifisert flertall av medlemslandene (hvor stemmene er vektet etter størrelse) i samarbeid med Europaparlamentet. I praksis forsøker EU å oppnå enighet om klima- og energipolitikken. Viljen til å forsøke å tvinge gjennom ny politikk fra Brussel er liten i en tid med økende skepsis til EU, og med Brexit-avstemningen i friskt minne. Denne situasjonen kan gi mer innflytelse til de landene som vil minst.

Men: Energi- og klimaforslagene er en pakke med mange ulike komponenter som vil bli sett i sammenheng av beslutningstakerne og forhandlet enten enkeltvis, som delpakker eller som en superpakke bestående av både den nye energipakken og den nye klimapakken. Erfaringene fra 2007 og 2008 viser at måten politikk pakkes på (eller deles opp) gir både nye muligheter og utfordringer. Mulighetene ligger i at landene kan gi og ta på ulike deler av pakken. Utfordringene ligger i at det hele kan bli for komplekst og at man ikke klarer å finne en fellesnevner som tilfredsstiller alle interesser. Da kan hele pakken gå i oppløsning.

En viktig garantist mot dette er Paris-avtalen. EUs bidrag til avtalen er å redusere utslipp av klimagasser med 40 prosent i 2030 (fra 1990) uten å kjøpe «kreditter» utenfor EU. EU har ratifisert avtalen og er avhengig av både klima- og energipakken for å kunne levere.

Konsekvenser for Norge

Norge vil trolig være forpliktet til å gjennomføre store deler av den nye energipakken gjennom EØS-avtalen. Men pakken som er foreslått av kommisjonen vil mest sannsynlig bli endret gjennom EUs beslutningsprosess. Derfor er det vanskelig å si noe sikkert om hva som blir konsekvensene for Norge.

Likevel sier pakken noe om hvordan kommisjonen tenker seg videre utvikling av klima- og energipolitikk og energimarked i Europa. Pakken er utviklet over lang tid og basert på et utall innspill fra interessegrupper og myndigheter, og kan derfor gi et visst bilde av hvor omforente interesser står i europeisk klima- og energipolitikk i dag.

Norsk politikk vil bli påvirket direkte gjennom tilpasning til pakken. Norge har hatt store utfordringer med gjennomføring av deler av 2020-pakken, i så vel energieffektiviserings- som energimarkedspolitikken. Med en så stor mengde ny energilovgivning kan vi ikke forvente at utfordringene for tilpasning av norsk politikk til EUs vil bli noe mindre. Snarere tvert imot – her venter det trolig mye hodebry for relevante departementer og etater i tiden som kommer.

Forslaget kan på flere måter øke fleksibiliteten for norske politikere ved at tidligere bindende nasjonale målsetninger for fornybar energi fjernes. Det er også klart at Norge allerede er godt i gang med å gjennomføre endringer som det nye markedsdesigndirektivet vil pålegge, slik som innføring av automatisk strømmåling. Her er vi kommet langt, og forslagene vil derfor være «enkle» å forholde seg til. På den andre siden kan nye ordninger med større balanseoppgaver for «uavhengige» lokale nettoperatører by på nye utfordringer for måten den norske sektoren er strukturert.

Men norsk politikk vil også bli påvirket indirekte av hvordan EU-politikken endres. Forslaget fra kommisjonen gir både nye muligheter og utfordringer for norsk energibransje. Det åpnes for utvidet rett til utenlandsk deltakelse i nasjonale markeder for elektrisitet. Dette kan gi nye muligheter for norske vannkraftprodusenter. På den andre siden signaliserer pakken videreutvikling av alternative balanseløsninger i lokale nett som vil gi vannkraften sterkere konkurranse.

Norge har sterke interesser som gassleverandør til EU. Den nye energipolitikken signaliserer indirekte at naturgass på sikt vil bli foretrukket foran kull i det europeiske kraftmarkedet gjennom utslippsbegrensningen indikert for kapasitetsmekanismen. På den andre siden ser vi konturene av en ny politikk for å øke andelen fornybar kapasitet i nasjonal varmeproduksjon, noe som vil kunne minske andelen gass i dette viktige markedet.

Skulle energieffektiviseringspolitikken bli vedtatt og virke etter sin hensikt, vil det bety at energietterspørselen går ned. Dette gjør det isolert sett vanskeligere for Norge som eksportland av energi. EUs signaler for den videre teknologipolitikken gir tilsvarende muligheter og begrensninger for norske teknologiaktører som vil legge sin utviklingsinnsats opp mot hva som blir sannsynlige markeder i Europa i fremtiden.

Slik pakken står nå, vil effekten på grunnleggende motsetningsforhold og politiske spenninger i EUs klima- og energipolitikk være begrenset. Innholdet står derfor ikke helt i stil med omfanget. De politiske spenningene rundt kull som europeisk energikilde vil fortsette og det er vanskelig å se at motsetningsforholdet mellom kvotepolitikken og energipolitikken vil bli løst. Men kommisjonen vil ta tydeligere grep for at nasjonal satsing på fornybar energi må tilpasses et felles marked. Reversering av 2020-målene i medlemslandene skal også hindres.

Norge står overfor både nye utfordringer og muligheter gjennom tilpasning til pakken og i energibransjen. De neste par årene vil vise klarere hvordan EU vil forhandle om den nye 2030-politikken, hvilke interesser som vinner frem gjennom hvilke allianser, og hvordan det påvirker det endelige utfallet.