Natt til fredag 24. oktober tuslet trøtte statsministre, presidenter og EU-topper ut fra møterommene i Justus Lipsius-bygningen i Brussel med en avtale i hånden. Konsensus var oppnådd om hovedlinjene EUs klima- og energipolitikk skal styres etter i perioden 2020 til 2030.

Kortversjonen: EU samlet skal redusere klimagassutslippene med 40 prosent innen 2030 (målt mot 1990-nivå). Andelen fornybar energi skal opp til 27 prosent, og EU skal bli 27 prosent mer energieffektivt (det siste målet er bare veiledende).

Toppmøtekonklusjonene på ti sider er et rammeverk. Viktige detaljer må ennå utpensles. Energi og Klima har fått hjelp fra eksperter til å tolke noen av de mest sentrale punktene.

40 prosent kutt i utslipp

Avtalen slår fast at EU samlet skal kutte utslipp med “minst 40 prosent” innen 2030 (sammenlignet med 1990-nivå). Målet er bindende, og alle kuttene skal tas “innenlands” i EU, altså ikke ved kjøp av kreditter/kvoter i tredjeland.

– Dette ser utvetydig ut. 40 prosent kan ses som minimumsbidraget fra EU til klimaforhandlingene i Paris 2015. Sjansene for et høyere mål er små, men det er ikke aktuelt å senke ambisjonsnivået, sier Tomas Wyns, forsker ved Institute for European Studies, Vrije Universiteit i Brussel.

Wyns ser likevel at det kan dukke opp noen smutthull som kan gjøre 2030-målet mindre ambisiøst enn det virker nå. Han skisserer et mulig eksempel: Land A har overoppfylt sine forpliktelser i sektorene utenfor kvotemarkedet med 1 million tonn CO₂ i 2013-2020. Det får lov til å ta med seg dette overskuddet over i 2020-2030, og får da slippe ut en million tonn mer i den perioden. Det vil senke ambisjonsnivået.

– Dette er fortsatt teori, og jeg håper det ikke blir implementert, sier Wyns.

Utslippskuttene fordeles mellom sektorer som er med i kvotemarkedet EU ETS (43 prosent i forhold til 2005) og sektorer som ikke er med, såkalt “non-ETS” (30 prosent i forhold til 2005). Dette betyr i praksis at kuttene fordeles likt på ETS og ikke-ETS i perioden 2020 til 2030. Dermed skal sektorene utenfor ETS (bl.a. transport, landbruk, avfall) bidra relativt sett mer til utslippskuttene enn de gjør i dag.

Det utarbeides en byrdefordelingsplan for kuttene i sektorer utenfor ETS, der det tas hensyn til landenes økonomiske evne. En lekkasje av et utkast fra forhandlingene før toppmøtet viste at kuttene her spriker fra 1 prosent for de fattigste landene (Bulgaria, Romania) til 40 prosent for de største rike landene (Storbritannia, Tyskland, Frankrike), i forhold til 2005-nivået. Men dette kan fortsatt bli endret, påpeker Tomas Wyns.

For den norske debattens del er det viktig å merke seg at Norge er med i ETS, men utenfor EUs klimapolitikk i sektorene utenfor ETS. EU-reglene for non-ETS-fordelingen er definert som ikke EØS-relevante.

Reform av kvotemarkedet

Handelen med utslippskvoter (EU ETS) skal fortsatt være det viktigste verktøyet i klimapolitikken. Her gikk topp-politikerne detaljert til verks og fastsatte hvor mye taket for totalt antall kvoter (cap) skal senkes hvert år. Fra 2021 er det med en faktor på 2,2 prosent årlig, mot dagens 1,74 prosent.

– Det er ganske ekstraordinært at detaljer – riktignok viktige – bestemmes på stats- og regjeringssjefsnivå. Denne faktoren bestemmer taket på EU ETS i 2030 (43 prosent lavere enn i 2005). Dette betyr at hvis Europaparlamentet vil endre dette, vil stats- og regjeringssjefene avvise endringene, sier Wyns.

Avtalen fastslår at kvotemarkedet skal reformeres “i tråd med” forslaget fra EU-kommisjonen om en ordning med såkalt markedsstabilitetsreserve (MSR). Dette skal gjøre noe med problemet med kronisk overskudd på kvoter i systemet, som gir lav kvotepris.

– Det ser ut til å være politisk enighet om å implementere en MSR. Her er ordene “i tråd med” (“in line with”) viktige. Dette kan bli sett som at man vil følge tidsplanen foreslått av kommisjonen (MSR etter 2020), og ikke innføre det tidligere slik Storbritannia og Tyskland ønsket. Men dette er åpent for tolkninger, sier Tomas Wyns.

Senioranalytiker Hæge Fjellheim i Thomson Reuters Point Carbon er litt mer forsiktig i sin tolkning av MSR-biten.

– Siden støtte til MSR var et nytt element som kom inn i avtalen i siste forhandlingsrunde mellom regjeringssjefene (har ikke vært nevnt i tidligere lekkasjer som har kommet fra forhandlingene før toppmøtet), bør en heller ikke ta setningen “in line with the Commission proposal” for bokstavelig. Dette er ment som en generell støtte til MSR, og vi tror medlemslandene vil fortsette å forhandle om elementer i forslaget, som starttidspunkt for reserven og hvorvidt “backloaded”-kvotene skal flyttes direkte til reserven, sier hun.

I en artikkel i Norsk Klimastiftelses rapport “Klimapolitikk i krysspress” har Fjellheim og kolleger estimert kvoteprisen i EU ETS ved ulike politikkalternativer. Avtalen fra toppmøtet om 40 prosent utslippskutt, 27 prosent fornybar-andel og 27 prosent energieffektivisering betyr følgende for kvoteprisen:

– Gitt 40/27/27-pakken og under forutsetning av at MSR blir implementert fra 2021 i henhold til kommisjonens forslag, estimerer vi at kvoteprisen vil ligge på i gjennomsnitt 23 euro/tonn i perioden 2021-2030, sier Fjellheim.

Fornybar energi

Som foreslått av kommisjonen, vedtok toppmøtet en “bindende” andel av totalt energiforbruk i EU på 27 prosent. Målet er bare bindende på EU-nivå. I motsetning til i dag deles ikke målet opp i bindende nasjonale mål, og det gjenstår mange uklarheter i hvordan målet skal følges opp. Avtalen fra toppmøtet gir få nye anvisninger.

Energieffektivisering

Flere land ville ha et mål om 30 prosent energieffektivisering (målt mot forventet energibruk i 2030 uten nye tiltak), men kompromisset endte på 27 prosent. Dette målet er veiledende, altså ikke rettslig bindende. Også her mangler det mye på detaljer. Kommisjonen får i oppdrag å blinke ut sektorer med særlig potensial for energieffektivisering.

Viktig: Målet vil bli tatt opp til ny vurdering i 2020 med tanke på mulig skjerping til 30 prosent.

Hvorfor ble Polen med?

Det var reell spenning før toppmøtet om Polen, eventuelt også andre sentral- og østeuropeiske land, ville bruke sitt veto for å stoppe en avtale. Tomas Wyns sier landene fikk tre særlig viktige motytelser:

• De får fortsatt dele ut gratis utslippskvoter til kraftsektoren. Dette er imidlertid begrenset til 40 prosent av kvotene (gjelder land med BNP under 60 prosent av EU-snittet).
• Det opprettes et nytt fond for modernisering av energisektoren, finansiert av auksjonering av ETS-kvoter, som skal brukes til å forbedre energieffektivitet og “modernisere energisystemene” i de fattigere landene. Fondet skal styres av landene selv, “assistert” av Den europeiske investeringsbanken (EIB). – Dessverre skal ikke fondet styres av EIB. Dette kan gi landene noe spillerom til fortsatt å investere i kullkraftverk, sier Wyns.
• 10 prosent av auksjonsinntektene skal gå til fattigere medlemsland, tilsvarende dagens ordning.

Hæge Fjellheim vurderer denne delen av avtalen slik:

– Vi ser de ulike mekanismene i stor grad som en videreføring og delvis en styrking av dagens system. De tre mekanismene for øverføring av midler – i stor grad fra Vest-Europa til Øst-Europa – finnes allerede i EUs 2020 klima- og energipakke. Videreføring av disse mekanismene summeres etter våre antakelser om fremtidig kvotepris til 35 milliarder euro i 2021-2030-perioden, og anses som helt avgjørende for at Polen og andre gikk med på et kompromiss om 2030 rammeverket, sier hun.

Polen fikk nesten alt de ville ha, mener forskningsprofessor Jon Birger Skjærseth ved Fridtjof Nansens Institutt (som skrev om Polen i Klimastiftelsens rapport). Han peker på godbiter for Polen:

• Toppmøtet slår eksplisitt fast at medlemslandene har full kontroll over egen energimiks. Det er også en referanse til utnyttelse av egne energiressurser for å styrke energisikkerhet, i klartekst “kull og skifergass”.
• Mulighet til å fortsette med kull
• Svakt fornybarmål på EU-nivå. Uten nye tiltak antar en at EU vil ha en fornybarandel på 24 prosent i 2030. 27 prosent er altså en liten økning.
• Store subsidier

Mer utslippshandel internt i EU?

I et avsnitt i 2030-avtalen heter det noe kryptisk at “tilgjengelighet og bruk av eksisterende instrumenter for fleksibilitet innen ikke-ETS-sektorene vil bli betydelig styrket”. Også her mangler detaljer, men dette peker mot økt handel med utslippskvoter landene tildeles som del av avtalen om byrdefordeling i sektorene utenfor ETS.

Ordningen blir trolig lagt opp slik at investeringer i andre land kan avskrives mot egne mål, antar Jon Birger Skjærseth. Mulig eksempel: Danmark investerer i isolering av bygg i Polen, og får godskrevet dette. I tillegg kan noen land legge ikke-ETS-sektorer under ETS, som transport. Her er konsekvensene uklare.

Har toppmøtet tilranet seg vetorett over alt som kommer i klimapolitikken?

Formuleringer i avtalen om den videre saksgangen i EU har vakt en del oppsikt. Ifølge avtalen skal Det europeiske råd (toppmøtet) “keep all the elements of the framework under review and will continue to give strategic orientations as appropriate.” Betyr dette at stats- og regjeringssjefene skal detaljstyre alt og frata de andre institusjonene all reell innflytelse?

– Det er mye mindre ekstremt enn det som ble foreslått av enkelte (at alle avgjørelser om EU 2030 skulle kreve enstemmighet). De respektive miljø- og energirådsmøtene vil vurdere de kommende lovforslagene og følge normal lovgivningsprosedyre. Om to års tid vil det så bli avholdt et nytt toppmøte som formelt godkjenner den nye tiltakspakken – slik det ble gjort i 2008. Imidlertid var Det europeiske råd denne gang temmelig spesifikke i sine ønsker og krav til den kommende lovgivningen, sier Wyns.

Hæge Fjellheim vurderer den videre prosessen slik:

– For at den politiske enigheten skal bli lov, vil Kommisjonen som et neste skritt nå legge frem en pakke av lovforslag – inkludert forslag til revisjon av EU ETS-direktivet, revisjon av fornybardirektivet og et nytt forslag for byrdefordelingen i de sektorene som ikke er inkludert i EU ETS (fordeling av utslippskutt mellom medlemsland). Denne pakka må så gjennom vanlig lovbehandling i EU der Rådet og Parlamentet må komme til et kompromiss. Beslutningsprosessen tar normalt 1-2 år, og gitt at vi ikke kan forvente å se lovforslagene fra Kommisjonen før i andre halvdel av 2015, vil et endelig lovvedtak først komme tidligst i 2017.