Hva sier Sokkeldirektoratet om forslagene til ny oljepolitikk som kom fra Klimautvalget 2050? I det følgende kan du lese om Sokkeldirektoratets høringssvar på rapporten til Klimautvalget – holdt opp mot høringssvar fra to andre sentrale aktører i norsk oljesektor: Equinor og interesseorganisasjonen Offshore Norge (tidligere Norsk olje og gass).

Utgangspunktet for Klimautvalget 2050 er Norges klimamål for 2050. I 2017 ble samtlige partier på Stortinget enige om å lovfeste et kutt i klimagassutslippene på 90-95 prosent i 2050, sammenlignet med 1990. Klimautvalget har vurdert hvilke veivalg landet dermed står overfor, og leverte sin utredning i oktober 2023. Klimautvalget kom blant annet fram til at petroleumsvirksomheten må trappes ned mer aktivt enn det ligger an til i dag, for at Norge skal kunne nå sitt 2050-mål og bli et lavutslippssamfunn.

Utvalget anbefalte at det lages en strategi for sluttfasen til petroleumsvirksomheten, at leting i områder med infrastruktur settes på pause mens strategien lages, og at leting i områder uten infrastruktur stanses for godt. Dette har skapt sterke reaksjoner i oljesektoren, blant annet hos Sokkeldirektoratet.

Presser på for olje og gass 

Først noen ord om Sokkeldirektoratets rolle: Sokkeldirektoratet er det tidligere Oljedirektoratet, underlagt Energidepartementet. Byråkratene i Sokkeldirektoratet skal – i likhet med alle andre ansatte i forvaltningen – være faglige og nøytrale, og «arbeide på vegne av fellesskapet». 

Samtidig skal Sokkeldirektoratet innfri følgende mandat, gitt av Regjeringen: «å bidra til størst mulige verdier for samfunnet fra olje- og gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel gjennom en effektiv og forsvarlig ressursforvaltning, der det tas hensyn til helse, miljø, sikkerhet og til andre brukere av havet».

Sokkeldirektoratet skriver selv at det skal være en «pådriver for å realisere ressurspotensialet» på sokkelen (se side 10 her), og det må forstås som at direktoratet jobber for at så mye olje og gass som mulig skal hentes opp.

Direktoratet har nylig fått Menon Economics til å gjennomføre en brukerundersøkelse som i all hovedsak er besvart av oljeselskaper. Direktoratet oppsummerer selv med at «Næringen gir Sokkeldirektoratet godt skussmål».  I Menons rapport står det at «Sokkeldirektoratet oppleves av petroleumsnæringen som en viktig pådriver for utvinning av det fulle ressurspotensialet på norsk sokkel». 

«Store skadevirkninger» 

Sokkeldirektoratet er sterkt kritisk til konklusjonene og forslagene fra Klimautvalget 2050. Hovedbudskapet i høringssvaret er at Klimautvalgets forslag, og da særlig letestans, vil kunne få betydelige negative samfunnsøkonomiske konsekvenser. «Stopp i leting etter olje og gass har en høy pris», var tittelen på Sokkeldirektoratets nettsak om eget høringssvar. Teksten ble samtidig publisert som en kronikk hos Altinget, signert Sokkeldirektoratets direktør, Torgeir Stordal. Han skrev:

«Stans i leting på norsk sokkel vil bidra til raskere nedbygging av olje- og gassindustrien. Det har store skadevirkninger for norsk økonomi og gjør det vanskeligere for Europa. Vil vi virkelig det?»

Sokkeldirektørens motstand mot Klimautvalgets forslag til ny oljepolitikk ble også til en nyhetssak hos E24: «Advarer mot klimautvalgs oljegrep: – Kan gå glipp av store verdier».

Også Offshore Norge og Equinor er motstandere av forslagene om en letestans i umodne områder og en letepause i modne områder, mens det lages en sluttfasestrategi. Men de ytrer seg med litt lavere temperatur. For eksempel skriver Equinor at en «midlertidig stans vil kun bidra til tap av ressurser og tapte inntekter» og «ikke nødvendigvis bidra til lavere utslipp frem mot 2050».

Direktoratet i media, Equinor i bakgrunnen 

Mens direktoratet har skrevet kronikk og vært i E24, har Equinor – etter det vi kjenner til – ikke uttalt seg om Klimautvalget i media i det hele tatt. Equinor har heller ikke publisert noen egen nettsak om høringssvaret sitt, slik Sokkeldirektoratet og Offshore Norge gjorde.

Det er påfallende at oljebyråkratiet har ment å ha et større behov enn Equinor for å delta i den offentlige debatten om Klimautvalgets anbefalinger. Én mulig forklaring kan være at Sokkeldirektoratet er mer bekymret for at Klimautvalgets forslag skal få fotfeste i norsk politikk enn det Equinor er. Kanskje Equinor opplever at de allerede har den politiske støtten og dialogen som selskapet trenger? Man skulle imidlertid tro at også embetsverket har god dialog med den politiske ledelsen i Norge.

En annen forklaring kan være at Equinor ikke ser det som formålstjenlig å kritisere et regjeringsoppnevnt utvalg i media. Mens høringen pågikk, hadde Equinor en omfattende annonsekampanje i norske medier, og lansering av et klimamål for 2035. Klima var et sentralt tema i kampanjen, og Equinors budskap ville blitt mindre troverdig om selskapet samtidig hadde protestert offentlig mot Klimautvalget.

En tredje mulig forklaring kan være at Equinor kan bruke Offshore Norge til å få ut sitt syn i kontroversielle saker. Som interesseorganisasjon for hele bransjen har Offshore Norge uttalt seg til media om Klimautvalgets oljeforslag flere ganger. Administrerende direktør Hildegunn Blindheim stilte for eksempel til debatt om letestans i Dagsnytt Atten den dagen Klimautvalgets utredning ble lagt fram (27.10.23), og uttalte seg også i en NTB-sak.

Oljebransjens forhold til klimamålene 

Offshore Norges direktør for klima og miljø, Benedicte Solaas, brukte sin spalte i Altinget i november 2023 til å argumentere mot å lage en plan for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet. Offshore Norge mener oljebransjen allerede har en tilstrekkelig plan for utslippskutt, og at det heller må lages en plan for de nye næringene på sokkelen: havvind, CO₂-fangst og -lagring og blått hydrogen. Solaas tok typisk nok utgangspunkt i miljøspørsmål i sin kronikk, som bar tittelen: «Klimakrisen og naturkrisen må løses sammen og samtidig».

Både Equinor og Offshore Norge gir stadig uttrykk for at klimakrisen er alvorlig, og at klimamålene i Norge og internasjonalt må nås. Alt politisk arbeid og argumentasjon tilpasses denne overordnede rammen. For eksempel jobber oljebransjen for å få politisk støtte til en siste fase med elektrifisering av plattformer, for at utslippene på sokkelen skal kunne reduseres vesentlig.

Offshore Norges to nettsaker om Klimautvalget heter «Næringen er allerede i gang med å redusere utslippene ned mot null» (27.10.23) og «Skal vi nå klimamålene for 2050 må vi ta de riktige valgene nå» (12.1.23). Og selve høringssvaret fra Offshore Norge om Klimautvalgets rapport starter slik: «Rapportens tematikk er viktig for at Norge skal nå sine nasjonale klimamål og forpliktelser etter Parisavtalen». Senere i høringssvaret skriver organisasjonen at «Offshore Norge er helt enig med utvalget i at energiomstillingen fra fossilt til fornybart er en forutsetning for lavutslippssamfunnet, og at omstillingen må skje så raskt som mulig».

Equinor er på samme linje. I starten av sitt høringssvar skriver selskapet at «Klimautvalgets omfattende rapport (…) belyser viktige veivalg Norge står overfor for å levere på målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050». Equinor skriver også at selskapet «støtter mange av Klimautvalgets anbefalinger, bl.a. at det vil være fornuftig å utarbeide en langsiktig strategi for omstilling av norsk sokkel». Equinor mener riktignok allerede å ha den strategien som trengs, i form av selskapets egen Energiomstillingsplan.

Direktoratet vil åpne for at klimamål ikke nås 

Direktoratet uttrykker ingen eksplisitt støtte til Norges klimamål – slik Equinor og Offshore Norge gjør. Sokkeldirektoratet konstaterer bare at målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, er forankret i klimaloven.

Sokkeldirektoratet er heller opptatt av at Norge må planlegge for at klimamålet kanskje ikke nås. I direktoratets høringssvar står det at:

«Det er viktig å vurdere klimatiltak mot målet i Parisavtalen. Samtidig er det betydelig usikkerhet, både i Norge og resten av verden, om 1,5 gradersmålet nås. Sokkeldirektoratet mener derfor at anbefalingene bør testes mot flere utfall.»

I høringssvaret sitt trekker direktoratet opp et skille mellom «normative scenarioer» som klarer å nå netto-null utslipp i 2050, og såkalte «deskriptive scenarier», som ifølge direktoratet «illustrerer plausible og troverdige framtidsbilder». Begge gruppene av scenarier kan imidlertid kalles normative, ettersom de begge bygger på politiske ønsker og mål for framtida. Å skulle unngå en opptrapping i klimaarbeidet er et valg man tar, akkurat som det å gjennomføre en opptrapping er det.

Direktoratet viser fram en figur med grafer fra en rekke ulike scenarier, deriblant IEA STEPS (Stated Policies Scenarios) og IEA APS (Announced Pledges Scenarios), som ikke innfrir Parisavtalen. IEA STEPS er det mest konservative og passive scenariet fra Det internasjonale energibyrået, og det legger ikke til grunn at verdens land vil nå de klimamålene som var annonsert per 2023. IEA STEPS ender på 2,4 grader i 2100, og IEA APS på 1,7 grader.

Sokkeldirektoratet kritiserer Klimautvalget for å ha tatt utgangspunkt i IEAs Net Zero-scenario: «Sokkeldirektoratet mener at å bygge anbefalingene på kun ett scenarioutfall for global utslippsreduksjon til 2050 er uheldig. Det ville vært en styrke for utvalget om de hadde testet hvor robuste veivalgene og tiltakene de anbefaler er overfor ulike utfall eller ulike utviklingsbaner».

Til sammenligning skriver Equinor at «det er nødvendig å påpeke at utvalgets mandat var begrenset til å beskrive utviklingen ut fra et normativt scenario der Norge er et lavutslippssamfunn i 2050, snarere enn å beskrive en utvikling basert på prognoser.»

«Mangelfulle og misvisende»  

Klimautvalgets rapport handler om overordnede politiske veivalg i norsk klimapolitikk – med det vedtatte klimamålet for 2050 som utgangspunkt. Utvalget har gjort en rekke vurderinger knyttet til kostnader og kostnadseffektivitet, men har ikke dykket ned i kost-nytte-beregninger for hvert forslag. Utvalget tar for øvrig til orde for å tenke nytt rundt kostnadseffektivitet, for eksempel ved å gå bredere ut, og ikke bare se på kostnaden ved enkelttiltak på kort sikt.

Sokkeldirektoratet mener på sin side at Klimautvalget har sviktet ved ikke å gjennomføre utredninger av forslagene til ny oljepolitikk. Dette er noe direktoratet bruker mye plass på i sitt høringssvar. Her er noen eksempler: 

• «Generelt mangler drøfting av hvordan usikkerhet bør håndteres gjennom å bygge inn fleksibilitet i strategier og i valg av tiltak samt beregninger for hva tiltakene rettet mot petroleumssektoren vil koste samfunnet. Ettersom det ikke er gjort, blir utvalgets anbefalinger mangelfulle og misvisende.» 
• «Ifølge mandatet skal overgangen til lavutslippssamfunnet skje på en mest mulig kostnadseffektiv måte for samfunnet. I mandatet for utredningen står det videre: «Utvalet skal vurdere måloppnåing og nytte i høve til den samfunnsøkonomiske kostnaden.». Utvalget foretar ingen slik samfunnsøkonomisk analyse. Dette er ikke i tråd med mandatet og heller ikke med utredningsinstruksen.» 
• «Felles for alle anbefalingene og forslagene utvalget kommer med er at de ikke er utredet i tråd med kravene i utredningsinstruksen. Det er ingen forsøk på verdsetting eller oppstilling av nytte og kostnader. Utvalgets anbefalinger legger liten vekt på at omstillingen skal være kostnadseffektiv og sikre effektiv ressursbruk. Utvalget bryter følgelig mandatet som sier at samfunnsøkonomiske kostnader skal vurderes. Dette er en svakhet ved utredningen.» 

 «Ikke lest lignende slakt» 

Dagens Næringslivs kommentator Bård Bjerkholt skrev 15. mars 2024 en kommentar om Sokkeldirektoratets høringssvar, som han mente var det «mest interessante» av alle høringssvarene.

«Jeg kan ikke huske å ha lest en lignende slakt av arbeidet til et offentlig utvalg siden Konkurransetilsynets radbrekking av matmaktutvalget i 2011», skrev Bjerkholt.

Hans reaksjon er forståelig, for de kritiske bemerkningene til Offshore Norge og Equinor blekner og er diplomatiske, sammenlignet med Sokkeldirektoratets høringssvar.

Offshore Norge skriver for eksempel at «Utvalget har ikke i tilstrekkelig grad vurdert de samfunnsøkonomiske kostnadene av sine anbefalinger», og borrer ikke mer i dét. Equinor sier ikke noe om hva utvalget burde regnet på i tilknytning til sine oljepolitiske forslag.

I praksis kan det kanskje være at bransjen og Sokkeldirektoratet deler ståsted i synet på mange av Klimautvalgets forslag, men i høringssvarene ser bransjen ut til å ha en langt større forståelse for klimakrisen, og en mykere tilnærming til Klimautvalget.

Equinor skriver for eksempel: «Equinor er enig i at det er behov for en tydelig strategi og prioritering for å nå Norges klimamål, samtidig må det ligge en kostnadsrealisme og gjennomførbarhet bak målene».

Utrede hvorvidt det bør utredes? 

Klimautvalgets forslag om at Regjeringen bør lage en plan, eller strategi, for olje- og gassvirksomhetens siste fase, får hard medfart av Sokkeldirektoratet. Sokkeldirektoratet oppfatter det som en strategi som vil bidra aktivt til kutt i norsk olje- gassutvinning, og direktoratet er en tydelig motstander av å akselerere fallet i utvinningen.

Om vi forstår Sokkeldirektoratet riktig, mener byråkratene der at Klimautvalget burde ha utført de beregningene av kost og nytte som en slik strategi burde inneholde, før utvalget kunne være berettiget til å foreslå at det bør lages en strategi.

Selv skrev Klimautvalget blant annet dette, om forslaget om en strategi: «En samlet strategi for hvordan petroleumspolitikken kan utvikles i tråd med Norges klimapolitiske forpliktelser kan gjøre det lettere å unngå feilinvesteringer og gjøre omstillingen mer forutsigbar for bedrifter og arbeidstakere. En slik strategi bør baseres på en bred vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av knappe ressurser, muligheter for å fremme omstilling basert på kompetansen i sektoren, og hvordan statens rolle som eier bør tilpasses sektorens reduserte betydning over tid».

Å lage en slik strategi, vil med andre ord være et omfattende og komplekst arbeid. Mener Sokkeldirektoratet at Klimautvalget burde gjennomført en ekstra utredning i utredningen?

Uenighet om bruk av kvoter 

Sokkeldirektoratet er i utgangspunktet skeptisk til andre klimatiltak enn prising av utslipp i petroleumssektoren. Det skriver for eksempel: «Om det eksempelvis allerede eksisterer en CO₂-avgift som priser CO₂-utslippene, må det begrunnes at ytterligere tiltak er nødvendig for å kutte CO₂-utslipp». Kvotehandel løftes fram som den mest kostnadseffektive og fornuftige formen for klimapolitikk Norge kan ha.

Klimautvalget skriver mye om kvotehandel, og gjør ulike vurderinger av de langsiktige mulighetene for å kjøpe kvoter i stedet for å kutte i egne utslipp. Utvalget mener at det å lene seg for mye på kvotekjøp bidrar til å utsette nødvendig omstilling, og skriver følgende: «Kvotekjøp kan ha fordeler på kort sikt, men i et 2050-perspektiv kan Norge ikke legge til grunn kvotekjøp for å nå målene».

Sokkeldirektoratet kommenterer dette slik, i sitt høringssvar: «Sokkeldirektoratet mener det er uheldig at utvalget ser bort fra mulighetene til å handle i et kvotemarked, som er blant de mest effektive måtene å forsøke å nå klimamålsetningene i 2050 på.»

Her skiller Sokkeldirektoratet seg fra bransjen, for Offshore Norge og Equinor deler Klimautvalgets syn. Offshore Norge skriver: «Rapporten viser til at kjøp av kvoter ikke er tilstrekkelig for å bli et lavutslippssamfunn, og at det ikke er gitt at det i fremtiden finnes kvoter tilgjengelig i tilstrekkelig omfang eller pris. Offshore Norge støtter denne vurderingen».

Og her er Equinor: «Equinor er enig i at rammene for EUs kvotehandelssystem og klimapolitiske målsetninger tilsier at antallet tilgjengelige utslippskvoter reduseres betydelig mot 2030, og vil gå mot null rundt 2040».

Både Offshore Norge og Equinor forholder seg her til faktisk politikk og regelverk i EU. Norsk oljesektor er omfattet av kvotehandelen i EUs kvotesystem (ETS) og det er ikke mulig å ta i bruk andre typer kvoter eller karbonkreditter i EUs system for kvotehandel.

Krigssituasjon som argument for norsk olje og gass 

Både Sokkeldirektoratet og aktørene i bransjen bruker situasjonen med krig og konflikt, og den enorme reduksjonen i tilførsel av russisk gass til Europa, som et argument for mer petroleum fra Norge.

Equinor skriver blant annet at «Det er avgjørende for Europa at Norge kan fortsette med stabile og pålitelige leveranser til kontinentet som opplever at energisikkerheten er truet». Offshore Norge bruker samme poeng, men inkluderer også en forsiktig kritikk av Klimautvalget, ved så si at «rapporten i større grad burde inkludert vurderinger av den sikkerhets- og geopolitiske situasjonen og den viktige rollen norsk olje og gass har for Europa».

Sokkeldirektoratets høringssvar er nok en gang det spisseste, med formuleringer som disse:  

• «I en NOU er det også forventet at alle hensyn utredes. Det er imidlertid ikke tilfelle for denne utredningen. For eksempel er forsyningssikkerhet og geopolitiske hensyn i svært begrenset grad drøftet, noe som opplagt vil være viktig for tiltak overfor petroleumssektoren».  
• «Det hadde vært en fordel om utvalget hadde basert seg på en mer oppdatert forståelse av Norges rollesom trygg og stabil energileverandør til Europa og hvordan det bør påvirke de valgene som må tas for at Norge blir et lavutslippssamfunn i 2050» 

Mest mulig olje og gass øverste prioritet 

Totalt sett framstår Sokkeldirektoratet som en aktør som alltid prioriterer høyest mulig utvinning over andre hensyn. Det er for eksempel flere tilfeller der usikkerhet knyttet til potensialet for funn, eller lønnsomheten av å utvikle nye funn, gjør at oljeselskapene er tilbakeholdne, mens direktoratet presser på.

I januar 2024 sa for eksempel sokkeldirektør Torgeir Stordal til EnergiWatch at «industrien må ta større sjanser i letingen». Sokkeldirektoratet skulle «gjerne sett at selskapene utforsket mindre kjente områder mer aktivt». Et slikt mindre kjent område er Barentshavet, og Sokkeldirektoratet har over flere år pekt på at «brukbare funn» i Barentshavet vil gjøre bygging av infrastruktur for eksport mer aktuelt. De siste årene har oljeselskapenes interesse for Barentshavet vært liten, men med høye olje- og gasspriser og press fra myndighetene, er det nå planer om langt mer leting i år.

Så selv om oljebransjen og Sokkeldirektoratet ofte er på linje, og Sokkeldirektoratet kan framstå som en forkjemper for oljebransjen i klima- og energipolitikken, er Sokkeldirektoratet først og fremst en forkjemper for mer olje og gass. Dette bærer høringssvaret tydelig preg av.

Grønn blindsone 

I brukerundersøkelsen om Sokkeldirektoratet som Menon Economics ferdigstilte i år, får Sokkeldirektoratet kritikk fra sine egne. Aktører i oljebransjen mener at Sokkeldirektoratet er for lite opptatt av klima- og miljøspørsmål.

Rapporten sier at «Sokkeldirektoratet møter påstander om miljøkonsekvenser med en iboende skepsis». Videre står det at «Deler av næringen vurderer at Sokkeldirektoratet vil ha et behov for økt miljøfaglig kompetanse i vurderinger knyttet [til] havforvaltningen fremover».

«Sokkeldirektoratet tar ikke alltid innover seg det grønne skiftet som olje- og gassnæringen står i», heter det i en oppsummerende mellomtittel i rapporten.

Menon Economics viser til at det er et spenn i vurderingene på dette området. «Enkelte aktører» mener at Sokkeldirektoratet «bruker for mye ressurser på nye og mindre lønnsomme grønne næringer». Men det er kritikken som kommer fra det andre holdet i oljebransjen som får mest plass:

«Flere aktører i olje- og gassnæringen opplever betydelig press og behov for å skifte sine aktiviteter mot utslippskutt og en grønn omstilling. Enkelte representanter for næringen gir tilbakemelding om at Sokkeldirektoratet ikke tar innover seg forpliktelsene Norge og selskapene på norsk sokkel har til Parisavtalen. Dette kan, ifølge respondentene, føre til et overfokus på olje- og gassutvinning fremfor en helhetlig forståelse av energisystemet som regjeringen legger opp til.»

Behov for endringer 

Brukerundersøkelsen kan kanskje forklare hvorfor Sokkeldirektoratet går lenger i sin kritikk av Klimautvalgets forslag til ny oljepolitikk enn det bransjeorganisasjonen og landets største oljeselskap gjør.

Der Sokkeldirektoratet kan ha en svak forståelse for det grønne skiftet, har både Offshore Norge og Equinor i større grad tatt realitetene innover seg. 

Salg av olje og gass har vært en lukrativ virksomhet for Norge så langt, men vi vet ikke hvor lenge det vil vare. Markedet for norsk petroleum er i all hovedsak EU og Storbritannia. Med en klimapolitikk som slår stadig sterkere ut, og et voksende europeisk ønske om å være mer selvforsynt med energi, må den norske oljesektoren tilpasse seg en ny virkelighet. 

Det kan kanskje være behov for å utvikle Sokkeldirektoratet ved å styrke klima- og omstillingskompetansen, gjøre endringer i sammensetningen av fagbakgrunn eller endre kulturelle faktorer som preger byråkratenes tenkning i dag. Men framfor alt er det et behov for å endre Sokkeldirektoratets mandat, slik at det i større grad sier at direktoratet skal bidra aktivt til grønn omstilling. Og det å endre mandatet er ikke Sokkeldirektoratets ansvar. Det er Regjeringens ansvar.