I sommer la klimaminister Vidar Helgesen frem stortingsmeldingen om norsk klimastrategi. Dagen etter vedtok Stortinget klimaloven. Et hovedmotiv for begge disse hendelsene er å peke ut veien mot det norske lavutslippssamfunnet. Imidlertid setter ingen av dem klare mål for norske utslipp verken på kort eller lang sikt. Det åpnes for at klimatiltakene kan utføres i EU. Da er det vanskelig for norske myndigheter å skape troverdighet om klimapolitikken her hjemme. Det er ikke lenger gitt at det er politikkvirkemidlene i Norge som skal sikre at nødvendige handlinger for omstilling utløses i bedrifter og husholdninger i form av investeringer, forskning, utdanningsvalg, bosetting og så videre mm. Tilliten til klimapolitikken blir mer avhengig av at norske innbyggere har tiltro til EU. Her ligger en utfordring for den nye regjeringen.

Troverdighetsproblemet

Politisk og økonomisk forskning kan forklare mangelen på troverdighet med det som gjerne omtales som tidsinkonsistensproblemet. Det innebærer at det som i dag kan fortone seg som en riktig klimamålsetting for en fremtidig periode, kan se annerledes ut når den fremtidige perioden inntreffer. Tidsinkonsistens kan rett og slett skyldes vekslende politiske prioriteringer. Det vil imidlertid også lett oppstå selv om ingen ytre omstendigheter er endret.

Det kan forklares med en iboende «Catch 22»-dynamikk i klimapolitikk, som kan føre til at én og samme regjering vil endre målsetningene i klimapolitikken over tid: Hvis kunngjøring om en stram klimapolitikk i fremtiden får investorer til å satse tungt på klimateknologi, vil myndighetene se at ambisjonene nås uten at politikken likevel trengs å strammes inn. Dersom investorene avslører at innstramminger ikke kommer, vil de ikke investere. Investerer de ikke, blir imidlertid kostnadene ved å nå ambisjonene så store at politikerne etter hvert reduserer sitt ambisjonsnivå. Annonseringen av politikken vil altså uansett kunne mislykkes i å vekke investeringslysten, selv om teknologiinvesteringene fra et samfunnsøkonomisk ståsted og for dagens politikere ser kostnadseffektive og fornuftige ut.

Eksemplene illustrerer at det er behov for tiltak som kan binde politikere som ønsker å fremme et lavutslippssamfunn i fremtiden til masten. Bare dersom innbyggerne stoler på at fremtidens politikk vil drives i samsvar med målene som er annonsert, vil de starte nødvendige omstillinger og investeringer i tide. Verken klimastrategien eller klimaloven setter imidlertid bindende mål.

Mangel på norske bindende mål

Norske utslipp fra de store industrisektorene har ikke hatt noe bindende mål siden Norge ble del av det europeiske kvotemarkedet i 2008. For denne sektoren gjelder stortingsmeldingens mål for 2030 om 43 prosent reduksjon fra 2005 for summen av innenlandske kutt og kvotekjøp. Med den nye klimastrategien vil noe tilsvarende også gjelde for resten av utslippene. Løftene om å kutte utslippene utenfor kvotepliktig sektor, som i transport og jordbruk, skal etter planen gjennomføres i samarbeid med EU. Følgen vil sannsynligvis bli at Norge kan kjøpe utslippsenheter i EU istedenfor å kutte innenlands. Vi kjenner ennå ikke de detaljerte reglene eller tilgangen på mekanismene som vil gjelde mot 2030, men EU-kommisjonen ønsker slik fleksibilitet velkommen da det vil redusere kostnadene.

Klimaloven setter heller ikke innenlandske mål. Målene for både 2030 og 2050 gjelder innenfor en felles norsk-europeisk strategi uten avklaring av hvor mye av kuttene som skal skje i Norge. Lovfestingen av målene bidrar derfor heller ikke til å skape tillit til at man kan forvente en stram klimapolitikk.

Samarbeidet med EU kan styrke troverdigheten

På den annen side finnes det minst to argumenter for at tilknytningen til EU styrker klimapolitikkens troverdighet. For det første vil gjennomføringen bli billigere, noe som gjør det mer realistisk at tiltak kommer på plass. Ifølge beregninger vi har gjort i Statistisk sentralbyrå kan kostnadene bli mer enn halvert dersom Norge får tilgang til å ta utslippskuttene i EU om ønskelig. For det andre er europeisk samarbeid og felles institusjoner med på å forplikte norske myndigheter. Norges løfter i Paris-avtalen er ikke like bindende, da avtalen ikke er støttet opp av internasjonale rettsorganer.

Utfordringen blir å styrke tilliten til EU

Mangelen på nasjonale utslippsmål er baksiden av medaljen. Det kan hemme omstillinger her hjemme som er samfunnsøkonomisk riktige, men som krever tid og investeringer og dermed kan rammes av tidsinkonsistensproblemet. Dersom bedrifter og andre tviler på at fremtidens klimapolitikk blir gradvis strengere, slik dagens politikere hevder, utløses ikke nødvendige handlinger for omstilling. Innenfor det økte samarbeidet med EU vil det være Europas mål og virkemidler som skal utløse ønskede omstillingstiltak – også her hjemme. Regjeringen må med andre ord bygge tillit til at EUs institusjoner leverer som lovet.

I klimaloven finnes muligens en nøkkel til dette: Ett av dens hovedformål er å fremme åpenhet og offentlig debatt om status, retning og fremdrift i lavutslippsarbeidet gjennom lovfestede informasjons- og overvåkingsrutiner. Mer informasjon og debatt kan være med på å skape tillit til at politikken er i tråd med målene – eller eventuelt å skape politisk press hvis opinionen ikke stoler på at klimapolitikken er på rett vei.

Tre områder må overvåkes nøyere

Siden prosesser og institusjoner i EU er sentrale for norsk omstilling, bør den norske opinionen kunne følge utviklingen i EU nøye. De lovfestede overvåkingsrutinene har ikke tatt dette tilstrekkelig innover seg. Her er tre forslag til utvidelse av rapporteringen slik at informasjonsgrunnlaget blir bedre tilpasset samarbeidet med EU:

For det første bør regjeringens lovpålagte redegjørelse om utviklingen av tilstanden i ikke-kvotepliktig sektor inkludere tydelig rapportering av hvordan oppfyllelsen av målet skjer. Satses det på norske tiltak eller på kjøp av utslippsenheter i EU? Kjøp av utslippsenheter i Europa kan være billig og kanskje også viktig for norske bedrifter som opererer i europeiske markeder. Men omstillingen av det norske samfunnet vil også kreve innenlandske tilpasninger. Det er ikke likegyldig for politikkens troverdighet hvordan denne balansegangen gjøres.

For det andre er det en mangel i klimaloven at kvotepliktige utslipp ikke er underlagt tydelige rapporteringsrutiner. For å styrke folks tillit til kvotesystemet – navet i EUs klimapolitikk – bør det redegjøres for hvordan kvotemarkedet fungerer og brukes, i hvilke europeiske sektorer og land kuttene gjøres, og spesielt, hvor de norske utslippskuttene skjer og hvor mye den norske kvoteforpliktelsen lener seg på kvotekjøp.

For det tredje kunne klimaloven gått lenger i å forplikte regjeringen til å måle den norske omstillingen. Omstillingstiltak som tar tid vil ikke være synlige i utslippsstatistikken. Myndighetene legger opp til tekstlige vurderinger av slike tiltak. Her kan forskning og statistisk ekspertise bidra til å utvikle et mer systematisk indikatorsett som kan måle den utslippsrelevante utviklingen i forskning og innovasjon, i klimapolitikken og i langsiktige investeringer i teknologi og infrastruktur. Arbeidet med å utvikle slike indikatorer vil være faglig og ressursmessig krevende og bør komme i gang raskt.

Vil tettere klimasamarbeid med EU hemme eller fremme grønn omstilling?

Overfor har jeg argumentert for at tilknytningen til EU kan styrke klimapolitikkens troverdighet, både ved at billigere tiltak kan bidra til å opprettholde ambisjonsnivået og ved at internasjonale avtaler vil virke bindende. Det er en utfordring knyttet til at målene går over fra å være nasjonale til å gjelde for hele EU. Omstillingen i Norge blir dermed avhengig av tilliten til EUs klimaløfter og politiske virkemidler. Dette kan imidlertid avhjelpes ved å legge mer vekt på å skape gjennomsiktighet og derigjennom tiltro til EUs institusjoner som kvotemarkedet og nye fleksibilitetsmekanismer.

Dersom folk får kunnskap som styrker troverdigheten til politikken, vil samarbeidet med Europa kunne lede til effektiv omstilling mot lavutslippssamfunnet også her til lands.