Klimapolitikk uten kostnader finnes ikke – Energi og Klima

Klimapolitikk uten kostnader finnes ikke

Regjeringens klimaplan er allerede blitt valgkampstoff, og det kan lett skapes inntrykk av at klimapolitikk ikke har en regning. Klimaplaner koster selvsagt, og denne klimaplanen vil antakeligvis bli dyrere enn nødvendig.

For å nå 50-prosentskuttet må klimapolitikken forsterkes utover hva dagens klimavirkemidler kan oppnå i 2030, skriver artikkelforfatterne fra SSB.Foto: F.v. Line Kristine Bergsjøbrenden, Norsk elbilforening, Klima- og miljødepartementet/Stortinget/Øyvind Hagen, Equinorcb

I januar lanserte regjeringen sin klimaplan for 2021-2030. Den skal sette kursen mot Norges nyinnmeldte mål under Paris-avtalen om 50-55 prosent kutt innen 2030 og det langsiktige målet om 90-95 prosent kutt innen 2050 (begge målt i forhold til 1990). Stortinget behandler klimaplanen rett over påske. Skal de norske klimamålene nås, må vi samtidig være forberedt på kostnadene, og politikken må rettes mot der utslippene skjer. Disse realitetene kommer ikke alltid godt fram.

Denne artikkelen bruker innsikten som ble samlet inn i forbindelse med regjeringens Klimakur 2030-prosjekt, til å vurdere kostnader og avveiinger i klimaplanen. For å dempe de samfunnsøkonomiske konsekvensene er det to ting å gjøre: For det første kan man velge virkemidler som gjør klimapolitikken billigst mulig. Her ser regjeringens klimaplan ut til å svikte.

Det foreslåtte CO2-avgiftnivået for 2030 på 2000 kroner er antakeligvis for lavt, mens øvrige virkemidler er for dyre. For det andre kan man kompensere særlig sårbare grupper. Det siste må gjøres med omhu. Det innebærer at andre må ta mer, og ofte mer enn man kompenserer, da slike omfordelinger koster i seg selv. Kunnskapen er foreløpig mangelfull om nødvendigheten av slike motvirkende tiltak. Hva er de faktiske fordelingsvirkningene av at forurenser betaler?

Kostnadsberegninger finnes

Klimaplanen konsentrerer seg særlig om utslippene utenfor kvotesamarbeidet med EU. Omfattende kostnadsberegninger knyttet til ikke-kvotepliktige utslipp, som transport og jordbruk, ble lagt fram i regjeringens Klimakur 2030-prosjekt i fjor.

Kvotepliktig sektor: Utslipp i kvotepliktig sektor er underlagt EUs kvotesystem. Her gir én klimakvote deg tillatelse til å slippe ut ett tonn med CO2-ekvivalenter. I hovedsak omfattes industri og olje- og gassproduksjon.

Ikke-kvotepliktig sektor: Utslipp i ikke-kvotepliktig sektor er klimagassutslipp fra transport, landbruk, oppvarming i bygg, avfall og bruk av fluorholdige gasser. Dette betegnes som ikke-kvotepliktig sektor fordi disse utslippene ikke er inkludert i EUs marked for handel med utslipp.

Prosjektet utredet tiltak og virkemidler for å redusere utslippene med minst 50 prosent i 2030 sammenliknet med 2005. Arbeidet resulterte i to rapporter: en detaljert tiltaksanalyse i Miljødirektoratet mfl. (2020) og en makroøkonomisk modellanalyse i Fæhn mfl. (2020).

For å nå 50-prosentskuttet må klimapolitikken forsterkes utover hva dagens klimavirkemidler kan oppnå i 2030. Når effekten på klimagassutslippene av dagens virkemidler er trukket fra, basert på hva regjeringen forventet i nasjonalbudsjettet for 2020, beregnet Klimakur 2030 at ytterligere 5,6 millioner tonn kutt vil gjenstå i 2030.

Forsterkningen av klimapolitikken for å få til dette bør, ifølge fagøkonomer, gjøres slik at det koster det samme for alle å redusere den siste utslippsenheten (NOU 2015:15). Det vil sikre at den totale, direkte gjennomføringskostnaden knyttet til å endre atferd og teknologiske valg hos den enkelte, blir så lav som mulig.

I Fæhn mfl. (2020) ble denne regelen om like marginalkostnader sikret ved å stille alle ikke-kvotepliktige klimagassutslipp overfor samme utslippspris. Analysen fant at utslippsprisen som må til er om lag 3700 kroner/tonn CO2-ekvivalenter (kr/tCO2ekv) i 2030.

Et slikt avgiftsnivå vil ha både direkte og indirekte utslag på forbruksprisene, men for de fleste forbruksgodene vil endringene være svært små. Det største utslaget kommer, som forventet, for bensin- og dieselprisene som får en beregnet realprisøkning på over 50 prosent.

Avgiften i klimaplanen er lav

Gapet til klimaplanens CO2-avgiftsnivå er betydelig. Dens økning til 2000 kr/t innen 2030 er nesten en halvering i forhold til utslippsprisen beregnet i Fæhn mfl. (2020). Delvis kan det lavere nivået forklares med en noe lavere ambisjon for innenlandske utslippskutt.

Utslippene skal ikke fullt så langt ned i regjeringens plan: Bare 45 prosent, ikke 50 prosent, under 2005-nivået. I tillegg har regjeringen oppjustert forventningene om hvor virkningsfull dagens klimapolitikk allerede vil være for å dempe 2030-utslippene, og den nødvendige forsterkningen blir da mindre.

Dette er grunner til å forvente at 2030-målet i klimaplanen kan nås til lavere gjennomføringskostnader enn anslått i Fæhn mfl. (2020). Utfordringen for den nye politikken er å kutte utslippet i 2030 med 3,7 mill. tCO2ekv, som bare er 2/3 av utfordringen i Klimakur 2030-beregningene. Gjennomføringskostnaden beregnet i Fæhn mfl. (2020) er på nærmere 9 mrd. kroner i 2030. 2/3 av dette, altså 6 mrd. kroner, kan indikere et svært grovt kostnadsanslag for å gjennomføre ambisjonsnivået i klimaplanen.

Anslaget baserer seg på mange forutsetninger om tiltakskostnader. Ikke minst hviler det på at tommelfingerregelen om like marginalkostnader i de ulike utslippssektorene følges. Dette ser ikke ut til å være oppfylt i regjeringens klimaplan. En tredje grunn til at avgiftsnivået er såpass lavt, er nemlig at regjeringen foreslår å benytte en lang rekke andre virkemidler i tillegg. Mange ulike virkemidler bidrar lett til å skape ulike marginalkostnader og øke gjennomføringskostnadene.

Regjeringens viktigste hovedgrep i ikke-kvotepliktig sektor er:

  • øke CO2-avgiften gradvis mot 2030 til 2000 kr/t
  • øke og utvide omsetningskrav for biodrivstoff
  • sette strengere klimakrav ved offentlige innkjøp
  • fremforhandle tiltak i jordbruket innenfor en egen klimaavtale

Det er flere potensielle effektivitetsproblemer knyttet til å bruke mange samtidige virkemidler. For det første kan de motvirke hverandre og skape kostnadsdrivende overlapp. For det andre vil det være vanskelig å påse at virkemidler som krav og reguleringer gir noenlunde like marginalkostnadsnivåer. For det tredje innebærer noen av virkemidlene egne delmål for enkeltteknologier eller -sektorer som fordyrer klimapolitikken, slik som omsetningskravene for biodrivstoff og klimaavtalen med jordbruket.

Sett i forhold til en politikk som gir så lave gjennomføringskostnader som mulig, er avgiftsnivået sannsynligvis for lavt og noen av de øvrige virkemidlene for dyre. Det er blant annet verdt å merke seg at økt biodrivstoffinnblanding er utredet i Miljødirektoratet mfl. (2020) til å være blant særlig dyre tiltak med høye marginale gjennomføringskostnader.

En avgift på 2000 kr/tCO2ekv vil neppe være tilstrekkelig. Det kan også påpekes at mens Klimakur 2030-beregningene anser redusert kjøttproduksjon som det største og billigste potensielle jordbrukstiltaket, har sektoren foreløpig stilt seg lite positive til dette.

Dette er langt fra hele kostnadshistorien

Vi har til nå omtalt gjennomføringskostnadene ved klimapolitikken. Det er langt fra hele kostnadshistorien. Hovedkonklusjonen i Fæhn mfl. (2020) er at kostnadene for samfunnet som helhet ved å nå det studerte klimamålet, er over dobbelt så høye som de direkte gjennomføringskostnadene i form av endret atferd og dyrere teknologier.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ble beregnet til over 22 mrd. kroner for året 2030. Det er identifisert to hovedkilder til tilleggskostnadene utover gjennomføringskostnadene. De er å finne i samspillet utslippsprisen har med to allerede eksisterende politikkinngrep: elbil-fordelene og arbeidsbeskatningen. Effektivitetskilene disse inngrepene representerer, blir betydelig forsterket av utslippsprisingen.

De eksisterende elbil-fordelene innebærer at innfasing av elbiler er overstimulert på bekostning av billigere klimatiltak. Utslippsprisen som kommer på toppen, forsterker elbilinnfasingen ytterligere, og dette er kostnadsdrivende. EIbil-fordelene er forutsatt beholdt i regjeringens nye framskrivninger, slik at tilsvarende kostnadssamspill må forventes som en konsekvens av klimaplanen. Dette samspillet er et godt eksempel på hvordan mange og overlappende virkemidler fordyrer klimapolitikken. 

Den kostnadsdrivende samspillseffekten med arbeidsbeskatningen oppstår som følge av at klimapolitikken reduserer sysselsettingen. Dette drives av fall i etterspørselen etter arbeidskraft fra bedriftenes side og at lavere reallønn reduserer folks arbeidstilbud. For samfunnsøkonomien er dette uheldig, da sysselsettingen allerede i utgangspunktet er lavere enn optimalt som følge av ulike skattekiler.

Som en kompensasjon viser Fæhn mfl. (2020) at de samfunnsøkonomiske kostnadene nær kan halveres, dersom provenyet fra utslippsprisingen brukes til å kutte arbeidsbeskatningen. For å oppnå slike besparelser (såkalt doble gevinster, se Goulder, 1995) må man redusere avgifter som har uønskede effekter på folks atferd.

Klimaplanen til regjeringen legger opp til at den foreslåtte avgiftsøkningen skal kompenseres ved andre skatte- og avgiftsreduksjoner. Planen tar ikke stilling til hvordan kompensasjonen bør gjøres og sier heller ikke mye om hvorfor. Det presenteres beregninger av konsekvensene av å kompensere bilistene med en tilsvarende reduksjon i veibruksavgiften.

Siden veibruksavgiften er ment å ha ønsket effekt på folks atferd, vil ikke dette være en egnet måte å spare kostnader ved klimapolitikken på. Veibruksavgiften skal dempe bilbruk, siden det tærer på veinettet, øker støvdannelse og skaper støy og køer. Tilbakeføring ved redusert veiavgift vil nøytralisere hele priseffekten på bensin og diesel og fjerne effekten på utslipp fra bilbruk, stikk i strid med intensjonen med den økte CO2-avgiften. Gitt målet, vil klimapolitikken måtte forsterkes et annet sted, og klimapolitikken blir mindre kostnadseffektiv.

Det kan være fordelingshensyn som ligger til grunn for en slik kompensasjon. Verken Miljødirektoratet mfl. (2020) eller Fæhn mfl. (2020) kan si mye om fordelingseffektene av klimapolitikken. Litteraturen om dette skiller mellom to hovedeffekter: utgiftseffekten og inntektseffekten; se Zachmann mfl. (2018).

Den første er direkte og dermed oftest i fokus: Siden lavinntektsgrupper har relativt større utgiftsandeler knyttet til bilbruk enn mer velstående husholdninger, er CO2-avgiften med på å forsterke ulikheter (er regressiv), se for eksempel Steinsland mfl. (2018) and Aasness and Larsen (2002). Indirekte vil imidlertid husholdninger også påvirkes ulikt, blant annet ved at de har ulike inntektskilder.

Dersom kapitalinntekter, lønnsinntekter og sosiale overføringer påvirkes ulikt, vil dette også gi fordelingseffekter. Typisk har lavinntektsgrupper større innslag av overføringer, som prisindeks-justeres og forblir uendret i realverdi, mens de mest velstående har større lønns- og kapitalinntektsandel, som begge typisk faller i realverdi som følge av klimapolitikk. Inntektseffekten motvirker dermed vanligvis utgiftseffekten (er progressiv).

Hvilken som er sterkest, og om det fortsatt er behov for kompenserende fordelingsgrep, blir et empirisk spørsmål. For Norge er det relevant å ta i betraktning at kraftproduksjonen er lite fossilbasert, noe som svekker den regressive utgiftseffekten i forhold til i mange andre land. Samtidig kan velferdssystemet vårt virke til å forsterke den progressive inntektseffekten. Totaleffekten kan altså være at utslippsprising gir en mer rettferdig fordeling; her må det forskes mer.     

Konkluderende bemerkninger

Klimakur 2030-studiene viser, ikke overraskende, at klimamålene Norge har satt seg i ikke-kvotepliktig sektor, vil koste. Det kan diskuteres om kostnadene fra beregningene er høye eller ei. Analysen i Fæhn mfl. (2020) ser bare på kostnader i det fremtidige året 2030, uten å beregne kostnader som påløper frem mot 2030 eller etter 2030. Disse vil komme i tillegg. Modellberegningene utelater dessuten kortsiktige overgangskostnader ved å anta full kapasitetsutnyttelse og sysselsetting. Mange faktorer gjør kostnadsanslagene usikre.

Valget av virkemidler er avgjørende for å holde kostnadene nede. Regjeringens klimaplan for ikke-kvotepliktige utslippskutt er med stor sannsynlighet ikke den billigst mulige veien å gå. Riktignok foreslår regjeringen et bredt anlagt avgiftssystem, noe som kan sikre like marginalkostnader på tvers av utslippskilder, men avgiftsnivået er antakeligvis for lavt og noen av de øvrige virkemidlene for dyre.

Jo mer indirekte virkemidler man velger, og jo mer man differensierer virkemidlene, jo dyrere og usikrere klimapolitikk får man. I verste fall blir politikken uforutsigbar, effekten utilstrekkelig og tiltakene i praksis skjøvet ut i tid, noe som vil høyne kostnadene.

Regjeringen ønsker å kompensere dem som blir omfattet av avgiftsøkningen. Dette kan bli kostbart. Eksempelvis vil en kompensasjon gjennom redusert veibruksavgift for bilister eliminere klimaeffekten og medføre dyrere tiltak et annet sted. En annen fordeling av kaken innebærer nesten uunngåelig at kaken blir mindre. Det gir grunn til å undersøke nøye hva slags fordelingseffekter klimavirkemidlene faktisk har og bruke målrettede omfordelingsmekanismer.

Økt innsikt både hos beslutningstakere og i befolkningen vil kunne øke aksepten for virkemidlene. Undersøkelser viser at ikke bare rettferdighet, men også kostnadseffektivitet og forurenser-betaler-prinsippet vektlegges blant folk og vil være viktig for aksept (Bruvoll og Lindhjem, 2021).

Klimaplanen legger opp til et innenlandsk kutt i ikke-kvotepliktig sektor på 45 prosent i 2030. Tallet er litt tilfeldig. Det innebærer en temmelig liten økning fra målet hittil, som har ligget på 40 prosent. Kontrasten er påtagelig til den betydelige forsterkningen som ble meldt inn under Paris-avtalen i fjor.

For økonomien som helhet ble målet økt fra 40 til 50-55 prosent (sett i forhold til 1990). EU har meldt inn et tilsvarende mål. Det virker derfor sannsynlig at Norges forpliktelse for den ikke-kvotepliktige sektoren i samarbeidet med EU vil bli økt i tiden som kommer. Hvor og hvordan skal resten av kuttene komme?

Regjeringen legger ikke opp til at kvotepliktig sektor skal ta uforholdsmessig mye; der vil den felles kvoteprisen i Europa være det sentrale virkemidlet. Klimaplanen åpner for at man kanskje må bruke fleksibilitetsmekanismene i EU for å greie resten. Dette er ulike ordninger som gjør det mulig å ta kuttene i andre europeiske land. Når dette er sagt vil EUs klimapolitikk, og Norges tilknytning til den, stå overfor store endringer framover. Klimaplanen for 2021-2030 i årets stortingsmelding blir nok ikke den siste.

Referanser

Aasness. J., Larsen, E. R. (2002). Fordelingsvirkninger av grønne skatter på transport, Økonomiske analyser 6/2002.

Bruvoll, A., Lindhjem, H. (2021). Sett pris på klimaet – økt aksept for avgifter som virker, Menon-publikasjon 1/2021.

Fæhn, T., Kaushal, K. R., Storrøsten, H. B., Yonezawa, H., Bye, B. (2020). Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030, Reports 23/2020, Statistics Norway.

Goulder, L.H. (1995). Environmental taxation and the double dividend: A reader’s guide, International Tax and Public Finance 2(2), 157-183.

Meld. St. 13 (2020-2021). Klimaplan for 2021-2030, Klima- og miljødepartementet.

Miljødirektoratet, Enova, Vegvesenet, Kystverket, Landbruksdirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat (2020). Klimakur 2030 – tiltak og virkemidler mot 2030, Rapport M-1625, Miljødirektoratet.

NOU 2015:15: Sett pris på miljøet, Finansdepartementet.

Steinsland, C., Fridstrøm, L., Madslien, A., Minken, H. (2018). The climate, economic and equity effects of fuel tax, road toll and commuter tax credit, Transport Policy 72.

Zachmann, G., Fredriksson, G., Claeys, G. (2018). The distributional effects of climate policies, Bruegel Blueprint Series 28/2018.

Kommentarfeltet er stengt.