EU, Kina og USA står for nesten halvparten av de globale klimagassutslippene. Disse aktørene er også de mest toneangivende i internasjonalt klimasamarbeid. Hvordan de vil innrette seg vil være avgjørende for om Paris-avtalens mål om netto-null utslipp nås.

Hvor langt har egentlig de tre største aktørene kommet? Har den drøyt fem år gamle Paris-avtalen bidratt til den formidable snuoperasjonen som kreves? Dette er noen av dimensjonene og spørsmålene vi har forsøkt å belyse i et spesialnummer til fagtidsskriftet International Environmental Agreements. Her følger et sammendrag, der vi går nærmere inn på disse hovedkonklusjonene:

• Status så langt: Innsatsen og resultatene har vært omvendt proporsjonalt med hvor mye de slipper ut – de som har sluppet ut mest, har gjort minst for å redusere utslipp.
• Men utsiktene ser unektelig lysere ut med Joe Biden i Det hvite hus, EUs Green Deal og Kinas mål om netto-null utslipp innen 2060.

Klimapolitikk – mye mer enn målsetninger

Klimapolitikk dreier seg ikke først og fremst om å vedta mål for å få ned utslipp – det dreier seg om å utvikle en bred politikk for de fleste samfunnssektorer. For å nevne noe omfatter det:

• Å fremme utvikling og storskala bruk av lavutslippsteknologi.
• Et ‘grønt’ næringsliv som erstatning for utslippsintensiv virksomhet.
• Håndtering av fordelingsvirkninger og kryssende hensyn som naturmangfold.
• Og ikke minst: Å gjennomføre politikken i praksis.

Kriser, som koronapandemien, kan både hemme og akselerere klimaambisjoner gjennom økonomiske redningspakker.

Status for klimapolitikken

Utvikling av ny lavutslippsteknologi er avgjørende for å bruke energi mer effektivt, erstatte fossil energi med fornybar eller håndtere CO_2–utslipp på andre måter, som lagring. Her går utviklingen i riktig retning. Ifølge Det internasjonale energibyrået (IEA) har offentlige budsjetter for å fremme forskning og innovasjon i slike teknologier økt de siste årene. EU, Kina og USA leder an i utviklingen. Disse aktørene er også med i ‘Mission Innovation’ som ble lansert samtidig med Paris-avtalen. Formålet er å doble finansieringen av fokuserte teknologiområder som fornybar, hydrogen, og energilagring, samt kjernekraft og ‘renere’ fossil energi.

EU: Ligger best an, men langt igjen

Men lavutslippsteknologi må tas i bruk i stor skala for å få ned utslipp. Da kreves det virkemidler som karbonprising og støtte til fornybar energi.

EU, som står for omtrent 8 prosent av de globale utslippene, ligger klart best an. Siden 1990 har utslippene gått ned med 24 prosent fordelt på de 27 medlemslandene. Det skyldes en rekke forhold som ikke har noe med klimapolitikk å gjøre, men også i økende grad en mer slagkraftig klima- og energipolitikk. Her står virkemidler for å stimulere fornybar- og mer effektiv bruk av energi og karbonprising gjennom EUs kvotesystem sentralt – for å nevne noen. Men det er langt igjen – andelen fornybar energi av det som forbrukes er omtrent 20 prosent.

USA: Sterkt varierende klimapolitikk

Hovedutfordringen i USA, som står for 13 prosent av de globale utslippene, er at den føderale klimapolitikken har variert kraftig med skiftende regjeringer, ikke minst fordi klimapolitikk har blitt et politisk polarisert saksfelt.

Den mest stabile politikken på føderalt nivå har vært støtte til fornybar energi, spesielt vind og sol. Andelen fornybar energi har nådd et toppnivå på 11 prosent av forbruket. Utslippene av klimagasser har gått ned med mer enn 10 prosent siden 2007, og ligger nå på nær 1990-nivå. Det siste skyldes i hovedsak endringer i energimarkedet – ikke klimapolitikk. Ny teknologi gjorde store forekomster av skifergass og skiferolje tilgjengelig i markedet, og gassen utkonkurrerer nå gradvis kullet som energikilde for strømproduksjon i USA.

Kina: Utslipp øker, men karbonintensiteten går ned

Kina, som står for 28 prosent av de globale utslippene, kom relativt sent i gang med klimatiltak. Fra 2007 har klimapolitikken utviklet seg gradvis. I februar i år gikk startskuddet for Kinas nye kvotesystem innenfor kraftsektoren, men man forventer ikke store utslippskutt de første årene. Og tallene viser at det går feil vei: Fra 1990 har utslippene økt nesten fire ganger; i 2019 sto fornybar energi for 13 prosent og kull for 57 prosent av energiforbruket.

Lyspunktet er at karbonintensiteten er kraftig forbedret – det vil si at utslippene ikke øker proporsjonalt med den økonomiske veksten.

Må takle fordelingsvirkninger av strengere klimapolitikk

Økonomisk vekst og arbeidsplasser knyttet til lavutslippsteknologier øker i både EU, Kina og USA. Kina sysselsetter nå over 4,4 millioner mennesker innenfor fornybar energi, men det er fortsatt 0,4 millioner færre enn de som jobber i kullgruveindustrien.

En stor forskjell mellom de tre aktørene er forholdet mellom fossil energi og ‘grønn’ industri: I Kina vokser begge deler, mens ‘grønn’ vekst i større grad erstatter spesielt kull i EU og USA. I EU er dette et resultat av en villet politikk. Det betyr også at EU har kommet lengst i å utvikle politikk for å håndtere fordelingsvirkninger av en strengere klimapolitikk – søkelyset rettes i økende grad mot de som jobber i EUs 31 kullregioner. I fjor bestemte EU-lederne å sette av 17,5 milliarder euro til et eget fond for et ‘rettferdig grønt skifte’ (Just Transition Fund).

Også i USA har denne debatten startet – den progressive fløyen i det demokratiske partiet fremmet i 2019 en resolusjon om et ‘rettferdig’ grønt skifte (Green New Deal). Bidens klimaplan bygger videre på elementer av Green New Deal, som å kompensere de som blir hardest rammet av omstillingen.

I Kina har problematikken knyttet til klimapolitikk og fordeling en helt annen betydning fordi kull fortsatt blir sett på som essensielt for økonomisk vekst og fattigdomsbekjempelse.

Hvem utnytter koronakrisen best?

Kriser kan både gi nye muligheter og utfordringer for klimapolitikken. I EU så det først ut til at kullandet Polen og andre som vil gjøre lite, ville bruke koronapandemien og den påfølgende økonomiske nedturen til å svekke klimaambisjonene. Men med løfter om store overføringer ble motstanden svekket, og EU-lederne ble enige om å bruke krisen til å satse på ‘grønn’ vekst: 30 prosent av langtidsbudsjettet (2021–27) og gjenreisningspakken på til sammen svimlende 1 800 milliarder euro skal gå til ‘grønn’ vekst. Men resultatet vil avhenge av hvordan medlemslandene bruker disse pengene i praksis.

I USA er den tredje COVID-redningspakken nå på gang. Til sammen er det bevilget 5 000 milliarder dollar til økonomisk gjenreising. Satsingen har imidlertid lite søkelys på grønn vekst, bortsett fra koplingen i desember 2020 til å videreføre eksisterende budsjetter (ca. 35 milliarder dollar) rettet mot skattelettelser til fornybar og forskning på karbonfangst- og andre lavutslippsteknologier.

I Kina ble det tolket klimapositivt at Nasjonalkongressen for det kinesiske kommunistpartiet i 2020 droppet mål for økonomisk vekst på grunn av pandemien. Kinas gjenreisingspakke var relativt liten og de mest klimarelevante satsningene ble rettet mot fornybar, kjernekraft og utvidelse av skattelettelser for el-biler.

Utsikter: Fremskritt mot Paris-målene?

Paris-avtalen fra 2015 er basert på prinsippet om at alle skal med. Prisen for raus deltagelse – fra Saudi-Arabia via Island til Kina – er en lite forpliktende avtale basert på innmelding av frivillige nasjonale målsetninger. Temperaturmålsetningen er å begrense global oppvarming til ‘godt under’ 2 ^oC, og å ‘tilstrebe’ å begrense den til 1,5 ^oC, sammenlignet med før-industriell tid. Målet om netto-null er satt til et langt tidsspenn 2050-2100. Det kanskje viktigste elementet i avtalen er kravet om at landene må styrke sine selvvalgte målsetninger hvert femte år.

Kina: Blandede signaler

Første mulighet til å styrke nasjonale målsetninger til Paris-avtalen kom i fjor, og Kina benyttet sjansen til å annonsere at landet skal nå netto-null utslipp i 2060, og nå utslippstoppen før 2030 (dvs. at de kan fortsette å øke utslippene). Den 14. femårsplanen (2021–2025) gir blandede signaler. Klimarelevante mål tar sikte på å forbedre karbonintensiteten videre omtrent på samme nivå som i forrige plan (ingen økning i ambisjonsnivå). Men det er et styrket mål om at 20 prosent av energimiksen skal komme fra ikke-fossile kilder, inkludert kjernekraft. Dette er likevel ikke ambisiøst nok til å få fortgang i utslippsreduksjonen.

Økonomisk vekst (basert primært på kull) er fortsatt mål nummer én etter koronapandemien, mens alt kullforbruk enten må erstattes eller utslippene håndteres på annen måte dersom 2060-målet skal nås.

USA: Polarisering største klimapolitiske utfordring

Trump valgte å dumpe Paris-avtalen, men Biden har hektet USA på igjen. For å bli en troverdig internasjonal partner må USA nå sette i verk en sterkere nasjonal klimapolitikk. Mens Trump skrinla en rekke klimareguleringer, har Biden lovet å blåse nytt liv i dem ved bruk av presidentordrer. Allerede har han stoppet oljerørledningen Keystone XL og ny petroleumsvirksomhet på føderale landområder.

Klimaambisjonene til Demokratene er høye: avkarbonisering av kraftsektoren innen 2035 og netto-null utslipp innen 2050. Bidens klimaplan inneholder massive investeringer (2 000 milliarder dollar) og tiltak for å fremme grønn vekst, nye jobber og rettferdig omstilling.

Den største klimapolitiske utfordringen i USA er den dype polariseringen og faren for at Bidens ambisjoner skrotes ved neste korsvei. Allerede i 2022 kan Demokratene miste flertallet i ett eller begge kamre i Kongressen.

EU: Lovende takter, men fortsatt mye ‘planer om planer’

I EU har spesielt Europaparlamentet brukt Paris-avtalen som en brekkstang for å styrke fornybar- og energieffektiviseringsmålene mot 2030. EU brukte også muligheten i desember i fjor til å oppjustere utslippsmålet fra 40 til 55 prosent kutt innen 2030, sammenlignet med 1990. Det blir en formidabel oppgave selv om det nye målet omfatter opptak i skog, som gjør det noe lettere å nå.

Den nye utslippskuttambisjonen er en del av EUs Green Deal som sikter mot å styrke hele miljøpolitikken gjennom ‘grønn’ vekst – netto null utslipp av klimagasser skal nås i 2050. Basert på det EU har fått til de siste ti årene ser utsiktene ganske lovende ut. Men EUs Green Deal er fortsatt i stor grad en ‘plan om planer’ – mye av det tunge arbeidet med å styrke lover og virkemidler på klimasiden gjenstår. Noen utfordringer er å sikre vedvarende støtte fra velgere og næringsliv, å håndtere mer variabel energi fra sol og vind og å avveie kryssende hensyn til for eksempel naturmangfold.

Sist, men ikke minst, må politikken gjennomføres i medlemslandene etter at den er vedtatt i Brussel. Paradokset er at jo flinkere EU blir til å få ned sine egne utslipp, desto mindre relevant blir unionen for å bidra til å løse problemet med direkte utslippskutt.

Langsiktige mål må følges av gjennomføring

Ser vi på langsiktige målsetninger, er hovedkonklusjonen at både EU, Kina og USA er i rute mot Paris-avtalens netto-null målsetning. Ser vi på innsatsen så langt, er det vel bare EU som nærmer seg en troverdig plan for gjennomføring.

Ifølge IEA var energirelaterte CO₂-utslipp i desember 2020 to prosent høyere enn desember året før. Det skyldes ikke bare at økonomien var på vei opp igjen i EU, USA og Kina. Drøyt halvparten av de globale utslippene skjer utenfor disse tre aktørenes kontroll. Og de neste på utslippstoppen er ikke akkurat kjent som foregangsland i klimapolitikken: India, Russland, Japan og Brasil.

Kilder:

The Paris Agreement and key actors’ domestic climate policy mixes: Comparative patterns. Jon Birger Skjærseth, Steinar Andresen, Guri Bang and Gørild Heggelund. International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, published online 18.02.2021, 15 p.

China’s climate and energy policy: at a turning point? Gørild Heggelund, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, published online 13.02.2021, 15 p. DOI: 10.1007/s10784-021-09528-5

Towards a European Green Deal: The evolution of EU climate and energy policy mixes. Jon Birger Skjærseth, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, published online 18.02.2021. DOI: 10.1007/s10784-021-09529-4

The United States: Conditions for accelerating decarbonisation in a politically divided country. Guri Bang, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, published online 17.02.2021. DOI: 10.1007/s10784-021-09530-x