Før Donald Trump ble amerikansk president så Kina ut til å ha høye ambisjoner for klimaarbeidet både nasjonalt og globalt. Hvor stiller Kina seg nå som forholdet til USA har kjølnet og den økonomiske veksten i landet har stagnert?

Gørild Merethe Heggelund ved Fridtjof Nansens Institutt har fulgt Kinas klimapolitikk siden 1990-tallet. Hun tror at vi neste år kan få se Kina og EU gå sammen om å ta lederskap i klimaforhandlingene, forutsatt at de kommer til enighet om en del vanskelige punkter.

Heggelund: – EU og Kina har hatt et bredt samarbeid om klimapolitikk i mange år. Det neste toppmøtet mellom Kina og EU blir spennende. De skal møtes i Tyskland i september, og det forventes at Kinas leder Xi Jinping deltar. EU ønsker å få til sterkere klimaforpliktelser på møtet, og møtet kan muligens bidra til sterkere klimasatsing og samarbeid mellom EU og Kina. De er uenige om mye, men jeg tror de kan lede sammen på noen områder og være en positiv kraft, sier hun.

Ekspertintervjuet

Navn: Gørild Merethe Heggelund

Stilling: Seniorforsker ved Fridtjof Nansens Institutt

Aktuell: Har forsket på Kinas miljø-, energi- og klimapolitikk siden 1993 og vært senior klimarådgiver med ansvar for klimaenheten ved FNs Utviklingsprograms (UNDP) landkontor i Kina årene 2009-14. I perioden 1994-97 arbeidet hun som juniorekspert i UNDP Kina med ansvar for energi- og miljøspørsmål. Har bodd og arbeidet i Kina i mange år, snakker flytende kinesisk og har studert ved Peking Universitet.

2°C: – EU vurderer å innføre en grenseskatt på karbon for å forhindre at industri og arbeidsplasser flyttes til land med svakere klimapolitikk. Hvordan reagerer Kina på dette?

– Kina er ikke positiv til dette. De mener at det vil påvirke klimaarbeidet negativt, og at det vil bryte et av hovedprinsippene i Paris-avtalen, nemlig at rike land bør ha større ansvar for utslippskuttene. Dessuten påpekes det at mange utviklingsland produserer varer for vestlige selskaper på billigere vis. Å koble handel og klima blir derfor ikke sett på som konstruktivt for å styrke klimasamarbeidet. Kina har også påpekt at landet – som produksjonsland for billige varer til vestlig forbruk – har hatt eksportrelaterte utslipp som utgjør en tredel av Kinas totale utslipp. 

– Kina definerer seg selv som et utviklingsland, men har likevel høye utslipp. Hvorfor?

– Kina har vært et veldig fattig land, men etter at de startet en ny økonomisk politikk på slutten av 1970-tallet har de hatt en rivende økonomisk vekst. Utviklingen har hovedsakelig vært drevet av kullbasert industri. 58–59 prosent av Kinas energiproduksjon kommer fra kull. Dette har hatt store konsekvenser for miljø og mennesker, særlig for luftkvaliteten. Den gangen jeg begynte å studere Kina på 1990-tallet, hadde ikke landet noen uttalt klimapolitikk. Dette endret seg da de i 2007 kom med et eget nasjonalt program for klima, blant annet fordi de gikk forbi USA som landet med størst klimagassutslipp. Kina er også veldig sårbare for klimaendringene. De har store byer langs kysten, og de opplever tørke og flom hvert år. Kostnadene som dette medfører er ganske bekymringsfullt for kinesiske ledere, så det er også en driver for å redusere utslippene. I tillegg har folk bekymret seg over luftforurensningen, spesielt i 2013 og 2014 da den nådde svært høye nivåer. Det ble en viktig motivasjon for å gjøre noe med energiproduksjonen og redusere kullforbruket. I 2014 erklærte Kinas leder en energirevolusjon.

– Hva innebærer det?

– Landet forsøker virkelig å erstatte det fossile brennstoffet med fornybare alternativer. Takket være innsatsen i Kina har teknologien for fornybar energiproduksjon blitt mye billigere globalt. Landet skal ifølge Paris-avtalen nå utslippstoppen i 2030, men noen byer, som Beijing, har satt seg mål om å nå toppen i 2022. Kinesiske eksperter sier at selv med «business as usual» kan landets utslippstopp bli nådd allerede i 2025 eller enda tidligere. Kinas siste nasjonale femårsplan, som er en plan for landets utvikling i årene 2016 til 2020, har konkrete mål for landets energiforbruk. Den satte blant annet et mål for hvor stor andel av energien som kan komme fra kull.

– Klarer Kina å nå målene i sin egen femårsplan?

– Ja, det klarer de nok. Planen sier at de helst ikke skal overskride 58 prosent kull, og det er omtrent der de er i dag. Det avhenger selvfølgelig av at de klarer å unngå å øke bruken. Kinesiske eksperter mener at trenden er en nedgang i kullforbruket. Kina vil nok fortsette å være en kullnasjon i mange år, men det er en felles forståelse i Kina for at de må redusere kullforbruket, og at de må bruke renere kull. De har også begynt å bruke naturgass.

– Dette er jo positivt for lokal luftforurensning, men i hvilken retning går Kinas klimagassutslipp?

– Klimagassutslippene har steget i 2018 og 2019. Kina ønsker å redusere klimagassutslippene sine, men de siste årene har landet hatt en lavere økonomisk vekst. Landet har økt produksjonen av blant annet stål og sement for å opprettholde den økonomiske utviklingen. Det har påvirket klimagassutslippene. Kinesiske klimaforhandlere har sagt at handelskrigen med USA kan påvirke viljen til å redusere utslippene, men det kommer motstridende meldinger fra landet. De er fast bestemt på å oppfylle forpliktelsene i Paris-avtalen. Mange hadde håpet at de skulle komme med økte ambisjoner på klimatoppmøtet i New York i september, men det skjedde ikke. På klimatoppmøtet i Glasgow i 2020 må de komme med konkrete tiltak. Innholdet i Kinas neste femårsplan diskuteres også nå. Vi kan håpe og forvente at den har høyere miljø- og klimaambisjoner enn den forrige. Noen eksperter mener at de vil sette absolutte utslippstak i den. I dag har de bare et tak for utslipp målt i forhold til den økonomiske veksten.

– Vi hører nyheter om at Kina bygger nye kullkraftverk både i Kina og i andre land. Hvorfor gjør de det?

– Kina har hele tiden bygget nye kullkraftverk, men kraftverkene i Kina kjøres ikke for full kapasitet. Belte-vei-initiativet (investeringer i Asia, Afrika og Europa for å bygge nye handelsruter, red.anm.) har fått en del kritikk for investeringer i kullkraftverk i andre land. Dette kommer jo an på hva landene selv er villige til å bygge, men Kina burde selvfølgelig velge å fokusere mer på grønn teknologi. De har en sterk ekspertise på kullkraft, men har også utviklet teknologi for å bygge ut fornybare alternativer. Kina har gått fra å produsere én prosent av verdens solcellepaneler i 2001 til 66 prosent i dag. De står for en tredjedel av produksjonen av vindturbiner, og de er verdens største marked for elektriske kjøretøy. Denne utviklingen burde de ta med seg når de investerer i andre land.

– Hvilken rolle tar Kina i internasjonale klimaforhandlinger?

– Kina var veldig viktig for Paris-avtalen, da tok de lederskap sammen med USA. Etter at Trump ble president i USA og startet forberedelsene for å trekke seg fra Paris-avtalen, ble det forventet at Kina skulle ta en lederrolle. Kinesiske ledere har uttalt at de fortsatt vil ta ansvar, men de ønsker ikke å ta lederskap alene. I høst kom Kina og Frankrike med en felles uttalelse om at de skal jobbe for biologisk mangfold og klima. Toppmøtet mellom EU og Kina i september blir sett på som en mulighet for at de sammen kan ta på seg et globalt lederskap. Jeg er optimistisk til dette. Vi ser på mange måter at Kina har fått en sterkere global rolle. De er mer aktive i FN og de tar en aktiv rolle i utformingen av globale avtaler. De var for eksempel veldig aktive i utformingen av kvikksølv-konvensjonen, og de skal være vertsland når FNs naturpanel neste år skal vedta en ny konvensjon for biologisk mangfold. Samtidig så vi i Madrid at Kina fortsatt holder seg til BASIC-gruppen for de store utviklingslandene Brasil, Sør-Afrika, India og Kina, som møtes flere ganger i året for å bli enige om felles uttalelser.

– Synes du Kina hører hjemme i BASIC-gruppen?

– Kina holder nok på å definere sin rolle i verden. De har ifølge Verdensbanken løftet 800 millioner mennesker ut av fattigdom siden slutten av 1970-tallet. Men det er et land med 1,4 milliarder innbyggere, og mange lever fortsatt under den kinesiske fattigdomsgrensen. Gjennomsnittsinntekten er ikke like høy som i industrialiserte land. Det er et land med store interne forskjeller. De har hatt en rask urbanisering og forventer at ca. 60 prosent av innbyggerne bor i urbane områder i 2020, med de utfordringene det medfører av økt press på ressurser og miljø. Samtidig gjør landet mye på hjemmebane. Kina har pilotprosjekter med lavutslippsbyer over hele landet. I byen Shenzhen i Sør-Kina er all offentlig transport elektrisk, samt flertallet av drosjene. Elektrisiteten kommer i hovedsak fortsatt fra kull, men det gir mindre utslipp enn oljebasert drivstoff. Landet har et mål om å bli en økologisk sivilisasjon. Dette er et initiativ fra de øverste lederne og ligger til grunn for all politikk. Det innebærer at de vil bli et bærekraftig, grønnere samfunn, og de ønsker å redusere luftforurensningen. De har fokus på fornybar energi, energieffektivisering og reduserte utslipp fra transportsektoren. De bygger ut enormt mye høyhastighetsjernbaner og undergrunnsbaner. De har lansert et nasjonalt karbonmarked og skal for alvor starte med kvotehandel i kraftsektoren i 2020. Men Kina har kullet, slik Norge har oljen. En del kinesiske provinser er veldig avhengige av kullinntekter. Det er stor forskjell på inntektsnivået i de ulike provinsene, og det må myndighetene ta hensyn til. Bildet er komplekst, og Kina er en svær skute å snu.

– Kan ikke endringene skje ganske raskt i en ettpartistat som Kina?

– Det er sentrale myndigheter som avgjør politikken, men beslutningsprosessene er kompliserte. Myndighetene får innspill fra provinser og departementer, og de forhandler med forskjellige interessegrupper. De må finne en balanse mellom interessene rundt i landet og den sentrale politikken. Det er ikke så svart-hvitt at de som sitter på toppen bestemmer alt, men om de vil kan de ta raske beslutninger og forvente at provinsene oppnår de målene de blir pålagt.