I medier og offentlig debatt brukes begrepet ofte om til dels svært forskjellige ting som ikke burde blandes sammen. Så vi må begynne med å skille mellom to grunnleggende ulike typer «kvoter»: Klimakvoter og klimakreditter.

Klimakvoter handles i regulerte karbonmarkeder. En kvote gir rett til utslipp av et tonn CO₂-ekvivalenter. Det mest kjente eksemplet på et regulert karbonmarked er EUs kvotehandelssystem (EU ETS), der Norge er med. I et regulert karbonmarked er deltakerne (virksomheter/selskaper) som er omfattet av systemet, pålagt å delta. Markedet er strengt regulert av myndighetene og nøye overvåket.

Klimakreditter handles i frivillige karbonmarkeder. En klimakreditt tilsvarer et tonn CO₂-ekvivalenter. Kreditten blir skapt når et prosjekt eller tiltak kan dokumentere at utslipp er redusert, unngått eller fanget fra atmosfæren. De frivillige karbonmarkedene har ingen sentral myndighet eller regulator. Les mer om klimakreditter nedenfor.

Regulerte markeder for klimakvoter: Virksomheter/selskaper som er pålagt av myndighetene å redusere sine egne utslipp. For eksempel EUs kvotehandelssystem: Selskaper som er omfattet av systemet, som Equinor, må levere inn kvoter årlig for å dekke inn sine utslipp.

Frivillige karbonmarkeder for klimakreditter: Her deltar både land (stater), virksomheter/selskaper og privatpersoner som ønsker å kompensere for egne klimagassutslipp. Disse kan altså kjøpe kreditter som tilbys i markedene. Les mer om klimakreditter nedenfor.

Kvoteordninger under Parisavtalen: Land (stater) kan samarbeide om utslippskutt under Parisavtalen. Da kjøper et land kvoter av et annet. En egen global FN-mekanisme for klimakreditter er også under utvikling. Les mer om disse ordningene nedenfor.

Først og fremst er dette et virkemiddel for å kutte utslipp av klimagasser på en effektiv måte.

De regulerte markedene kan være utformet på ulike måter. Det mest utviklede markedet, EU ETS, er et såkalt «cap and trade»-marked. I slike systemer fastsetter myndighetene et tak på den totale mengden utslipp fra virksomhetene/selskapene som er omfattet av systemet (i EU ETS er dette energiintensiv industri, kraft- og varmeproduksjon, luftfart og skipsfart). Taket, altså mengden utslipp, senkes år for år med et fast antall kvoter. Myndighetene auksjonerer eller deler ut kvoter. Virksomhetene må dekke inn utslippene sine med kvoter. De kan kjøpe og selge kvoter i markedet, og kan altså velge å kutte egne utslipp fremfor å måtte kjøpe kvoter. Tanken er at systemet vil føre til at de mest kostnadseffektive utslippskuttene tas først. Les mer om EUs kvotesystem.

Det finnes regulerte markeder på overnasjonalt nivå (EU), nasjonalt (bl.a. Kina, Sør-Korea, Indonesia), regionalt (25 provinser og delstater i Canada og USA) og på by-nivå (fem kinesiske byer).

Flere land og regioner vurderer eller planlegger å innføre egne markeder. Se kart fra organisasjonen ICAP som gir oppdatert oversikt.

Om lag 18 prosent av de globale utslippene er i 2024 dekket av et regulert karbonmarked.

I EU er om lag 40 prosent av utslippene omfattet av EU ETS. Denne andelen vil stige betraktelig når EU innfører et planlagt eget kvotesystem (EU ETS 2) som vil dekke byggsektoren og veitransport fra 2027.

Rundt halvparten av Norges utslipp er i dag omfattet av EU ETS.

En sentral del av Parisavtalen er at landene forplikter seg til utslippskutt i såkalte nasjonalt fastsatte bidrag, forkortet NDC (se ordliste med forkortelser i klimapolitikken). Disse bidragene, eller planene, leveres inn til FN hvert femte år.

For å nå målene i sin NDC uten å gjøre alle utslippskuttene innenlands, kan et land kjøpe kvoter direkte av andre land. Det er også en egen global mekanisme for klimakreditter under etablering i FN-regi. Disse ordningene er hjemlet i Parisavtalens artikkel 6.

Under artikkel 6.2 kan et land kjøpe kvoter av et annet land, og så bruke disse til å innfri egne utslippsmål. Dobbeltelling skal unngås. Landet som selger kvotene, må legge til tilsvarende utslipp i sitt regnskap. Dette kalles «internasjonalt overførte resultater fra utslippsreduksjoner», forkortet ITMO.

Landene som selger kvotene, får på denne måten inntekter som de kan bruke til å finansiere egne klimatiltak.

I artikkel 6.4 beskrives den kommende globale mekanismen for karbonkreditter (klimakreditter). Den skal være åpen både for land og private aktører. Her finansieres et prosjekt ved at selgeren tilbyr kreditter i henhold til hvor mye utslipp prosjektet kutter. Så kan de som kjøper kredittene, trekke disse fra i sitt utslippsregnskap. Les mer om klimakreditter og den nye FN-mekanismen nedenfor.

Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) ble opprettet under Kyotoprotokollen. Under denne ordningen kunne utviklingsland utstede og selge kreditter, som kjøperne (industriland) brukte til å innfri egne utslippsmål. Norge var et av landene som benyttet seg av dette, f.eks. for å nå klimamålet for 2020. Ordningen ble ofte kritisert for tvilsom klimaeffekt.

Gjenværende kreditter fra denne ordningen kan overføres til den nye FN-mekanismen under Parisavtalen. Dette kan gjelde opptil 2,8 milliarder kreditter hvis alle CDM-prosjekter blir overført, skriver Carbon Market Watch. CDM-kreditter som er utstedt etter 1. januar 2013, kan brukes til å innfri et lands forpliktelser i den første NDC-en det meldte inn under Parisavtalen (for de fleste land gjelder dette klimamål for 2030).

Eksperter mener at overføringen av kreditter fra CDM til den nye FN-mekanismen vil svekke troverdigheten til den nye mekanismen. Samtidig er det ventet at det blir vanskelig å finne kjøpere til kreditter fra de gamle CDM-prosjektene.

Norge har i sin oppdaterte NDC som ble sendt inn til FN i november 2022, forpliktet seg til å kutte klimagassutslippene med 55 prosent innen 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Dette målet er også lovfestet i klimaloven. Norge har rapportert til FN at vi ønsker å nå målet i samarbeid med EU. Norge har inngått en klimaavtale med EU for perioden frem til 2030.

Ja. Norge kan bruke FN-kvoter til å innfri 2030-målet som er meldt inn under Parisavtalen.

Samtidig medfører klimaavtalen med EU i praksis begrensninger på kvotebruken. Det er fordi at EUs klimaregelverk ikke tillater EU/EØS-land å oppfylle utslippsforpliktelsene med kvoter fra land utenfor EU/EØS. Alle utslippskutt skal tas «internt» i EU/EØS.

Norge har meldt inn til FN at hvis det er nødvendig, vil vi benytte kvoter/frivillig samarbeid om utslippskutt etter Parisavtalens artikkel 6 for å oppfylle den delen av forpliktelsene under Parisavtalen som eventuelt ikke oppnås gjennom klimasamarbeidet med EU.

• Les mer om hvordan denne situasjonen kan oppstå i vår spørsmål- og svar-artikkel om Norges klimamål.

Med klimaavtalen deltar Norge i hele EUs klimaregelverk. Siden dette regelverket på ulike måter innebærer bruk av kvoter mellom landene i EU/EØS, betyr det altså at Norge kan benytte seg av kvoter. Dermed må ikke alle utslippskuttene tas innenlands. Men det er ikke mulig å si i dag nøyaktig hvor mye av utslippene som vil bli kuttet ved hjelp av kvoteordninger.

På følgende måter kan Norge bruke kvoter som del av EU-avtalen:

Kvotesystemet (EU ETS): Gjelder omtrent halvparten av Norges utslipp – fra sektorene energiintensiv industri, kraft- og varmeproduksjon og luft- og skipsfart. Her skal 2030-målet innfris for kvotesystemet som helhet, og blir altså ikke brutt ned på hvert enkelt lands utslipp. Målet er å kutte 62 prosent av utslippene sammenlignet med nivået i 2005.

Innsatsfordelingen: Gjelder resten av utslippene – hovedsakelig i sektorene veitransport, bygg, avfall og jordbruk. Her får alle EU-landene og Norge nasjonale mål som må innfris. Norge må kutte 50 prosent* av de nasjonale utslippene sammenlignet med nivået i 2005. Norge kan her benytte seg av fleksibilitetsordninger (kvoter/kreditter) i EU-systemet:

• Inntil 2 prosent av utslippene kan kuttes ved å bruke kvoter som overføres fra EU ETS, og Norge vil benytte denne muligheten. Dette gjelder 5,8 millioner kvoter som Norge ellers skulle auksjonert ut. 5,8 millioner tonn CO₂ blir altså kuttet på denne måten.
• Norge kan finansiere utslippskutt i andre EU/EØS-land ved å kjøpe såkalte utslippsenheter fra land som ligger an til å kutte mer utslipp enn det de er forpliktet til i sitt nasjonale mål. Det er i utgangspunktet ikke begrensninger på dette, men tilgangen på utslippsenheter er usikker. Det er heller ikke klart hvor mye slike kvoter vil koste. Prisen kan bli høy. I verste fall kan det være for få kvoter, og land som ikke har klart sine forpliktelser, kan bli bøtelagt av EU-kommisjonen.

Skog- og arealsektoren (LULUCF): Sektoren har egne beregningsmåter og forpliktelser. For perioden 2021–25 ligger Norge an til å få betydelig større utslipp enn vi har forpliktet oss til. En mulig løsning er å kjøpe kvoter fra EU-land for å dekke inn dette, men knapphet på kvoter gjør at dette blir vanskelig, forklarer regjeringen selv. For perioden 2026–30 innfører EU en ny beregningsmåte. Dersom disse reglene også vil gjelde Norge, kan vi overoppfylle målet i denne perioden. I så fall vil det bli mulig å overføre noe av dette overskuddet – 0,8 millioner tonn CO₂e – til innsatsfordelingen.

*I beskrivelsen av Norges klimaavtale med EU har vi lagt til grunn at avtalen vil bli oppdatert slik at Norge må kutte 50 prosent av utslippene i sektorene utenfor kvotesystemet (innsatsfordelingen). Dette er ennå ikke formelt vedtatt, men i Klima- og miljødepartementets «Klimastatus og -plan» fra 2023 legges det til grunn at dette er det sannsynlige målet for Norge, og regjeringen planlegger for dette målet.

Innen februar 2025 må Norge levere en ny NDC til FN under Parisavtalen. Der må Norge forplikte seg til utslippskutt for perioden 2030 til 2035.

Norge har et lovfestet klimamål om å være et lavutslippssamfunn i 2050. Dette er definert som at utslippene skal være 90–95 prosent lavere i 2050 enn de var i 1990. Dette målet er ennå ikke meldt inn som et internasjonalt forpliktende mål.

Dette er umulig å si i dag. Det er uklart både hvor mange kvoter som vil være tilgjengelig, og hva de vil koste. Den fremtidige prisen på kvoter er ukjent og kan bli høy, skriver Klimautvalget 2050.

Klimaavtalen med EU gjelder til 2030, og det er ikke avgjort om den vil bli videreført. Dermed er mye uavklart om kvotebruk etter 2030.

Dersom EU-avtalen videreføres, vil EUs regler for bruk av fleksibilitet gjelde for Norge også etter 2030. Hvis EU opprettholder dagens regler, vil det ikke være anledning til å bruke kvoteordninger utenfor EU til å nå klimamål som skal nås i samarbeid med EU.

Dersom avtalen ikke videreføres, er det bare reglene under Parisavtalen som styrer bruken av kvoter. Det åpner for en mer omfattende bruk av kvoter og kreditter.

Klima- og miljødepartementet (KLD) er i gang med å legge grunnlaget for å bruke mulighetene under Parisavtalen – se over om artikkel 6.2 og 6.4.

Norge er engasjert i samtaler med Indonesia, Marokko og Senegal om bilaterale avtaler under artikkel 6.2. Kontrakter om kjøp av kvoter kan bli inngått i 2024. KLD arbeider også med programmer for kvotekjøp gjennom Verdensbanken. Som del av dette opplegget ble en avtale om kjøp av kvoter inngått med Usbekistan i 2023.

FNs nye globale mekanisme for karbonkreditter under artikkel 6.4 er ennå ikke i gang. Det gjenstår for landene å bli enige om detaljer i regelverket. Neste mulighet for å lose dette i havn er under klimatoppmøtet COP29 i Baku i Aserbajdsjan i november 2024.

Det er faglig og politisk uenighet om hvor ønskelig det vil være å benytte slike ordninger. Norge har til nå brukt tilgjengelige globale ordninger (CDM-systemet under Kyotoprotokollen) for å innfri klimamål, og ønsker altså fortsatt å ha denne muligheten. Norge arbeider ifølge Klima- og miljødepartementet aktivt for å utvikle samarbeidsordningene under Parisavtalen.

Et argument for globale kvoteordninger er at dette er en viktig kilde til finansiering av klimatiltak for landene som tilbyr kvoter, som regel utviklingsland. Utslippskutt i utviklingsland er også ofte rimeligere å gjennomføre enn i industriland. Og kvotesamarbeid kan bidra til overføring av kompetanse og teknologi til vertslandene.

Klimautvalget 2050 legger frem motargumenter mot kvoteordninger. Utvalget peker på at det er usikkert hvordan markedsmekanismene under Parisavtalen vil se ut. Vi vet heller ikke hvor høy miljøintegriteten til disse mekanismene blir, altså om kvotene representerer reelle utslippskutt. «Dersom Norge velger å lene seg på kjøp av kvoter i fremtiden for å nå klimamålene, og det så viser seg at det ikke er kvoter tilgjengelig, eller prisen er høyere enn man er villig til å betale, risikerer Norge å ikke være i stand til å oppfylle klimaforpliktelsene,» skriver utvalget. Det peker også på at kjøp av kvoter fra andre land vil sende uklare signaler om behovet for omstilling i Norge både til næringsliv, kommuner og andre aktører.

Utvalget mener at Norges klimamål for 2050 bør være at utslippene fra norsk territorium skal reduseres med 90–95 prosent. Utvalget foreslår altså å oppdatere klimaloven med denne presiseringen, og dette innebærer at kvoter ikke skal brukes i det hele tatt for å nå målet.

Selgere tilbyr klimakreditter, der én kreditt tilsvarer et tonn CO₂-ekvivalenter. En kreditt skapes når et prosjekt eller tiltak kan dokumentere at utslipp er redusert, unngått eller fanget fra atmosfæren. Selgerne kan være prosjektutviklere, organisasjoner, grunneiere og andre. Kjøperne er vanligvis selskaper som ønsker å bruke kredittene for å kompensere for egne utslipp på frivillig basis, altså ikke som del av lovpålagte utslippskutt.

Dagens markeder er anslått å være verdt rundt 2 milliarder dollar. Analytikere forventer kraftig vekst fremover.

Et vidt spekter: Landbruksbaserte prosjekter, karbonfangst og -lagring, skog- og arealbruk (f.eks. unngått avskoging), avfallshåndtering, utbygging av fornybar energi.

Dette spørsmålet er blitt intenst debattert over lang tid. En viktig betingelse for at klimakreditter gir netto utslippskutt, er at prosjektet ikke ville blitt noe av uten at kjøperen betalte for kredittene. Samtidig må kjøperen fortsette arbeidet med å kutte egne utslipp (kjøp av kreditter må komme i tillegg til egne anstrengelser).

Det har vært mange avsløringer av at selskaper har kjøpt klimakreditter av svært tvilsom kvalitet til en svært lav pris, og hevdet at de dermed har kompensert for alle sine egne utslipp og blitt «klimanøytrale». For eksempel sier mange analytikere nå at klimakreditter knyttet til utbygging av fornybar energi ikke gir reelle utslippskutt. Prisnedgangen på sol- og vindkraft gjør at disse teknologiene allerede er den billigste nye kraftproduksjonen man kan bygge, og salg av kreditter til lav pris gir ingen ekstra utslippseffekt.

Zero har i en rapport foreslått en trafikklysmodell for klimakreditter. Her klassifiseres prosjekter i grønne, lysegrønne, gule og røde. Selskaper kan bruke de grønne prosjektene til å oppnå klimanøytralitet, forutsatt at selskapene også kutter egne utslipp i tråd med mål om netto nullutslipp i 2050. Blant de grønne prosjektene er:

• Karbonfangst og -lagring av typen direkte fangst av CO₂ fra luften (DACCS) og produksjon av bioenergi med CCS (BECCS).
• Prosjekter som fanger og lagrer karbon (som biokull).
• Skog- og arealprosjekter som fjerner karbon fra atmosfæren og sikrer langvarig lagring. Prosjektene må oppfylle strenge kvalitetskrav.

Selv om det ikke er noen statlig regulering av markedene, er det utviklet ulike standarder knyttet til dem som aktører forholder seg til. En viktig institusjon er Science Based Targets initiative (SBTi), som er støttet av FN og organisasjoner som World Resources Institute og WWF. SBTi har utviklet strenge kriterier for selskaper som vil sette klimamål i tråd med det forskningen sier trengs for å begrense global oppvarming til 1,5 °C. Ifølge SBTis standard kan et selskap bare kalle seg klimanøytralt når utslippene fra egen drift og verdikjede er redusert i tråd med målet om 1,5 °C, og de resterende utslippene er nøytralisert med fjerning av tilsvarende mengde utslipp fra atmosfæren.

I april gikk SBTi ut med en endring der reglene ble lempet på: Selskaper kan heretter bruke klimakreditter for å godskrive såkalte scope 3-utslipp. Dette er utslipp som oppstår i selskapenes verdikjede, og som de ikke har direkte kontroll over i motsetning til utslippene i Scope 1 og 2. Scope 3-utslippene kan for eksempel ligge hos leverandører, eller i sluttbruk hos kunder. En slik endring vil gi en «mega boost» til de frivillige karbonmarkedene, ifølge BloombergNEF.

Men høylytte protester fra ansatte i SBTi har foreløpig ført til at endringen er satt på vent, og et nytt forslag skal komme i juli 2024.

Statens pensjonsfond utland (oljefondet) gikk i 2023 ut med råd til selskaper om hvordan de bør forholde seg til klimakreditter. «På kort sikt bør selskaper prioritere å redusere utslipp fra egen verdikjede, og kun bruke klimakreditter som et supplement for å vise at de har høye klimaambisjoner,» mener oljefondet. Det lukker ikke døren helt for klimakreditter: De kan bidra til å finansiere viktige klimaløsninger. Mange selskaper som ønsker å oppnå netto nullutslipp innen 2050, vil måtte nøytralisere egne utslipp med varig fjerning av tilsvarende mengde utslipp fra atmosfæren. «Over tid bør selskaper prioritere klimakreditter som er linket til karbonfjerning med langvarig lagring,» skriver fondet.

Ikke helt. Landene er ennå ikke enige om alle detaljene i regelverket. De vil gjøre et nytt forsøk under klimatoppmøtet COP29 i Baku i november 2024.

I det nye markedet vil både land og selskaper kunne kjøpe klimakreditter. Land kan bruke dem til å innfri sine forpliktelser i NDC-ene. Selskaper kan bruke dem til å kompensere for egne utslipp, se over.

Hele prosessen fra utviklingen av et prosjekt til utstedelsen av kredittene vil være underlagt regelverket under Parisavtalen. Et eget FN-styre (Supervisory Body) vil til slutt godkjenne prosjektet og utstede kredittene. Vertslandet for prosjektet kan ikke bruke utslippskuttet prosjektet skaper, til å innfri egne forpliktelser. Les mer om prosessen og reglene i en egen artikkel.

FN-systemet kan bli standarden for klimakreditter med mest troverdighet, men dette gjenstår å se. Det er også usikkert hvor stor etterspørselen etter de FN-godkjente kredittene blir. Når FN-reglene er klare, vil trolig de frivillige markedene ønske å operere i tråd med disse.

Norge kaller seg selv en aktiv pådriver for markedsbaserte samarbeid om utslippskutt. Under Kyotoprotokollen var kjøp av kreditter (CDM) avgjørende for at Norge skulle klare klimaforpliktelsene. Som nevnt er situasjonen en annen nå, siden Norge har klimaavtalen med EU. Norge fortsetter likevel å delta i utviklingen av ordningene under artikkel 6.2 og 6.4.

Stortinget har vedtatt et eget mål om at Norge skal være klimanøytralt i 2030. For å klare dette, er Norge helt avhengig av å kjøpe kvoter fra andre land (artikkel 6.2) og eventuelt kreditter (artikkel 6.4). Dette målet er ikke en del av Norges forpliktelser under Parisavtalen (oppfyllelsen av vår NDC), og det er heller ikke lovfestet i klimaloven. Vi har derfor lagt mindre vekt på dette målet i denne oversiktsartikkelen. Les en grundig gjennomgang av Norges klimamål.