Et nytt, globalt mål for finansiering av klimatiltak i utviklingsland var hovedsaken på klimatoppmøtet COP29, som fant sted i Aserbajdsjans hovedstad Baku 11.–24. november 2024.

Over et døgn på overtid ble en beslutning om det nye finansmålet banket gjennom. Innen 2035 skal de rike landene stille minst 300 milliarder dollar årlig til rådighet for utslippskutt og klimatilpasning i de fattige landene. Målet ble umiddelbart kritisert av en rekke utviklingsland for å være for lite ambisiøst og for vagt på viktige punkter.

Toppmøtet klarte også å bli enig om nye regler for FNs nye, globale marked for utslippskreditter, og for direkte samarbeid mellom land om utslippskutt.

Forhandlingene i Baku var preget av den konfliktfylte politiske situasjonen internasjonalt, med krigshandlinger i Ukraina og Midtøsten og generell motvind for globalt samarbeid.

COP29 startet under en uke etter at Donald Trump ble valgt til president i USA. Trump har lovet å melde USA ut av Parisavtalen, og valgresultatet kastet skygger over klimatoppmøtet, sa forskningsleder Steffen Kallbekken til Energi og Klima. De andre landene visste at USA under Trump antakelig ikke vil etterleve forpliktelser inngått i Baku.

I denne artikkelen går vi gjennom hovedpunktene fra COP29, både fra de formelle beslutningene som ble tatt, og fra initiativer og utspill som ble lansert på siden av den offisielle møte-dagsordenen.

Klimafinansiering: Nytt mål vedtatt

Målet om 300 milliarder dollar årlig til klimafinansiering innen 2035 betyr en tredobling fra det nåværende målet på 100 milliarder dollar. På engelsk har målet betegnelsen «New Collective Quantified Goal on climate finance» (NCQG).

I forkant hadde en ekspertgruppe på oppdrag fra FNs klimatoppmøter vurdert behovene for klimafinansiering. Innen 2030 vil utviklingslandene (utenom Kina) trenge 1000 milliarder dollar årlig i ekstern finansiering av utslippskutt, klimatilpasning og andre klimaformål. I 2035 vil behovet være 1300 milliarder dollar, ifølge ekspertrapporten.

Det er bakgrunnen for skuffelsen og bitterheten mange utviklingsland ga uttrykk for etter toppmøtet. Målet som COP29 vedtok, er bare på en fjerdedel av behovet. Chandni Raina, en delegat fra India, avfeide det som en «ynkelig sum» under det avsluttende plenumsmøtet. Og forhandlingsgruppen fra afrikanske land karakteriserte det som «for lite, for sent», ifølge BBC Pidgin.

Teksten i beslutningen er vag på viktige punkter:

• Utviklingsland ønsker seg en så høy andel offentlig støtte som mulig, men ifølge teksten skal pengene komme fra et vidt mangfold av kilder: Offentlig og privat kapital, bilateral og multilateral, inkludert «alternative kilder».
• Ingen opptrappingsplan: Teksten sier ingenting om hvordan en skal komme fra dagens drøyt 100 milliarder dollar årlig til 300 milliarder i 2035.
• Det spesifiseres ikke hvilke grupper av land som skal motta finansiering. Imidlertid nevnes de minst utviklede landene og små øystater flere ganger i beslutningen.

Et hovedkrav fra de rike landene var at flere land må bidra. Da tenker en på land som fortsatt formelt sett er utviklingsland, men i dag må regnes som ressurssterke: Kina, Saudi-Arabia, Sør-Korea, Singapore. Utfallet ble at utviklingsland «oppfordres» til å bidra på frivillig basis.

De rike landene forsvarte avtalen, og viste til anstrengte offentlige budsjetter i mange land og den vanskelige geopolitiske situasjonen for å begrunne hvorfor de ikke kunne strekke seg lengre.

Beslutningen fra Baku inneholder en åpning for mer: «Alle aktører» blir bedt om å samarbeide for å skalere opp finansiering til utviklingsland til minst 1300 milliarder dollar per år innen 2035. Frem mot neste års toppmøte i Brasil skal det arbeides med et «veikart» for denne oppskaleringen.

Forskerne bak ekspertrapporten hilste beslutningen i Baku velkommen, selv om de slo fast at behovet er større. «Det er viktig å begynne arbeidet umiddelbart med å skalere opp ekstern finansiering til utviklingsland fra alle kilder,» skriver de.

Vil du gå dypere? Les hele teksten om det nye klimafinansmålet. Carbon Brief har mer om forhandlingsprosessen i Baku.

Artikkel 6.2 og 6.4: Enighet om karbonmarkeder, men detaljer gjenstår

Det ble oppnådd enighet om de endelige reglene for Artikkel 6 under Parisavtalen, som etablerer rammeverket for internasjonale karbonmarkeder. Dette inkluderer både Artikkel 6.2, som regulerer bilaterale karbonhandelsavtaler mellom land, og Artikkel 6.4, som oppretter et nytt globalt karbonmarked.

COP-presidentskapet karakteriserer det som et gjennombrudd og «full operasjonalisering», andre er mer avmålte og omtaler det som et viktig skritt fremover, men at mange detaljer fortsatt gjenstår.

Forhandlingene rundt dette har pågått i ti år, og å komme i mål har vært oppfattet som avgjørende for at mange land skal ha sjanse til å oppfylle sine nasjonalt fastsatte utslippsmål. Spesielt rike land som får utfordringer med å ta alle kuttene sine hjemme. Samtidig kan det bidra til å finansiere omstilling i fattigere land, dersom potensialet for å selge kvoter er stort. Ifølge Reuters har næringslivsorganisasjonen IETA funnet at et slikt kvotemarked kan omsette for 250 milliarder dollar i 2030, og bidra til utslippskutt på fem milliarder tonn årlig.

Utfordringene har spesielt vært knyttet til å få regler som er entydige til at man unngår dobbelttelling. Mer om dette, og om bakgrunnen for forhandlingene, finner du i denne artikkelen.

Det kanskje viktigste punktet gjelder altså artikkel 6.4 om etableringen av et globalt karbonmarked. Her ble grunnreglene banket nokså brutalt gjennom allerede på dag én av COP29. Dette vakte en del harme blant delegater som hadde ønsket at man i det minste åpnet for diskusjon.

I forhandlingene om Artikkel 6.2 kom landene til enighet om hvordan bilaterale karbonhandelsavtaler skal registreres og rapporteres, med krav til åpenhet og konsistens i hvordan utslippsreduksjoner beregnes og rapporteres. Slik at transaksjoner skal kunne spores og dobbelttelling unngås. Men måten registrene skal fungere på, krevde et kompromiss som CarbonBrief karakteriserer som «messy». Og det er fortsatt en rekke detaljer både rundt disse registrene og kravene til åpenhet som må avklares.

Til tross for enigheten uttrykte flere organisasjoner bekymring over potensielle svakheter i systemet, spesielt på punktene som foreløpig er uavklarte, og overlatt til styringsgruppen å utvikle detaljerte regler for. Blant annet fryktes det at et nytt karbonmarked kan bli oversvømt av kreditter fra prosjekter som ikke gir reelle utslippsreduksjoner, og at uklarheter i reglene åpner for fusk. Eller Cowboytilstander når vi egentlig trenger en sheriff, som Carbon Market Watch sier det.

Som et tilleggspoeng her: Enkelte skogplantingsprosjekter fra den gamle grønne utviklingsmekanismen (CDM) følger med inn i det nye markedet. Det finnes imidlertid en rekke prosjekter med tvilsom klimaeffekt som har fått passere det gamle nåløyet, som man skal unngå får være nisser på lasset gjennom disse detaljerte reglene som ennå ikke er utviklet. Hvor strenge og effektive de blir, gjenstår altså å se.

Apropos: Norges nye avtaler med u-land: Allerede før COP braket løs var det inngått en rekke bilaterale avtaler som omfattes av artikkel 6.2. Norge er blant landene som har inngått slike avtaler, eller «initiativ for globale utslippsreduksjoner», som det heter i pressemeldingen fra regjeringen. Benin, Jordan, Senegal og Zambia er avtaleparter med Norge under dette initiativet. Kvotene som kommer fra disse prosjektene, skal bidra til Norges mål om klimanøytralitet i 2030, ifølge regjeringen, og skal altså ikke regnes inn i Norges nasjonalt fastsatte bidrag, altså målet under Parisavtalen.

• Les mer om Norges ulike klimamål.

Amper strid om fossil energi og utslippskutt

På fjorårets toppmøte i Dubai var den globale gjennomgangen hovedsaken. Dette er Parisavtalens evaluering, som gjennomføres hvert femte år. I den omfattende beslutningen fra Dubai bes landene om å bidra til en global innsats for en «omstilling vekk fra fossile brensler i energisystemer.» Det ble slått fast at landene må øke sine ambisjoner i sine neste nasjonale klimaplaner (NDC-er), som skal leveres i 2025.

I Baku ønsket mange land å ta resultatet fra Dubai videre og slå fast behovet for ambisiøs handling. Men andre land, som Saudi-Arabia og Russland, jobbet hardt for å forhindre dette. Allerede på åpningsdagen var det strid om hvordan oppfølgingen av Dubai skulle omtales i dagsordenen til toppmøtet.

Før det avsluttende plenumsmøtet la presidentskapet for COP-møtet frem et utvannet forslag til beslutning der henvisningen til «omstilling vekk fra fossil energi» var fjernet. Flere forhandlingsgrupper protesterte, og det hele endte med at oppfølgingen av den globale gjennomgangen ble utsatt. Nå skal dette tas opp igjen på det årlige forberedende «mellom-møtet» i Bonn i juni, med sikte på å nå enighet under toppmøtet i Brasil i november.

Knyttet til denne konflikten var også forhandlingene om arbeidsprogrammet for utslippskutt (MWP). Dette ble opprettet under COP26 i Glasgow i 2021, og skal bidra til å skalere opp utslippskutt på 2020-tallet. Men det har vært lite fremdrift siden, med gjentatte diskusjoner om hva programmet egentlig skal omfatte.

I Baku forsøkte flere land å koble arbeidsprogrammet med oppfølgingen av den globale gjennomgangen og omstilling vekk fra fossil energi, men dette ble blokkert av Saudi-Arabia på vegne av gruppen av arabiske land. Den vedtatte teksten om MWP fokuserte ikke på de omstridte sakene, men slo fast at diskusjonene skal fortsette.

Nye nasjonale klimaplaner: Oppkjøring til 2025

De nasjonalt fastsatte bidragene (NDC) er en av de viktigste byggesteinene i Parisavtalen. I NDC-er beskriver landene sine klimamål og hvordan de skal nå dem. NDC-er skal oppdateres og ambisjonsnivået økes minst hvert femte år, og neste korsvei er i 2025. Da skal landene levere klimaplaner for perioden frem til 2035. NDC-ene blir en hovedsak på neste års toppmøte.

I Baku ble det forhandlet om å gi ytterligere veiledning til landene som arbeider med sin NDC, men her klarte ikke partene å komme til enighet.

Tre land leverte ny NDC under COP29: De forente arabiske emirater, Brasil og Sveits. I tillegg kunngjorde Storbritannia hovedmålene i sin kommende NDC.

Under toppmøtet gikk EU og Norge sammen med Canada, Chile, Georgia, Mexico og Sveits om et NDC-intiativ. Landene vil levere plan med utslippskutt innen 2035 som er i tråd med å begrense global oppvarming til 1,5 grader.

Klimatilpasning: utsettelse og skuffelse

Forhandlingene om det globale målet for klimatilpasning (Global Goal on Adaptation, GGA) fortsatte under COP29, men mye ble utsatt til neste år. Utviklingsland presset på for sterkere språk om finansiering og klare økonomiske mål, men den endelige teksten var vag og manglet forpliktende elementer. Og igjen uttrykte utviklingsland skuffelse over både manglende ambisjoner og finansielle forpliktelser fra rike land.

Noen fremskritt ble gjort ved at landene ble enige om å fortsette arbeidet med å utvikle indikatorer for å måle fremgang innen klimatilpasning. Det ble også erkjent behov for økt finansiering til tilpasningstiltak i utviklingsland. Men heller ikke her ble det enighet om noen konkrete beløp, finansieringsmekanismer ble ikke fastsatt, og i det hele tatt ble mange av beslutningene utsatt til COP30 i Brasil.

Notert: Tap og skade, handlingsplan for kjønn, rettferdig omstilling

Response measures: Utviklingsland uttrykte bekymring for at visse klimatiltak kan fungere som handelshindringer og påvirke deres økonomiske utvikling. En ny fireårs arbeidsplan ble vedtatt for å vurdere påvirkningene av klimatiltak, inkludert grenseoverskridende effekter som EUs karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM). Arbeidsplanen tar sikte på å balansere behovet for å redusere utslipp med potensielle negative effekter på økonomier som er avhengige av fossile brensler.

Just transition work programme: Her strandet forhandlingene. Partene klarte dermed ikke å bli enige om konkrete tiltak eller veiledning for å sikre at overgangen til en lavkarbonøkonomi skjer på en måte som tar hensyn til arbeidsplasser, samfunn og sårbare grupper. Representanter fra sivilsamfunnet uttrykte frustrasjon over manglende fremgang, manglende konsensus og dårlig organisering av forhandlingene. Utsatt til neste COP.

Gender Action Plan: Etter en del drakamp ble partene enige om å forlenge handlingsplanen for kjønn med ti år. Igjen var finansiering et tema, men det var også inkludering og interseksjonalitet (hvordan ulike identiteter og delvis overlappende sosiale kategorier påvirker hvordan vi som individer opplever klimatiltak og klimaendringer). Noen av de mer ambisiøse forslagene ble tonet ned i den endelige teksten. Planen tar sikte på å fremme likestilling og styrke kvinners rolle i klimaarbeidet, men mangler konkrete tiltak og forpliktelser.

Tap og skade-fondet: Ny utsettelse og stor skuffelse blant utviklingsland over det. På fjorårets COP28 ble detaljene for dette fondet banket gjennom på åpningsdagen, litt overraskende. I år sto striden om fondets finansiering skulle være del av det tidligere omtalte nye finansieringsmålet (NCQG) eller ikke, noe utviklingsland og en rekke frivillige organisasjoner argumenterte for. De vant ikke frem, og forhandlingene om hvordan fondet skal finansieres, strandet nok en gang. Slutterklæringen nevner «tap og skade» tre ganger, men erkjenner bare at det er et gap mellom ambisjoner og finansiering.

Natur og biomangfold: Under «Natur-COP»i Cali tidligere i måneden, ble et forskeropprop som ba om et felles arbeidsprogram for de internasjonale natur- og klimaavtalene tatt til følge og inkludert i slutterklæringen. Sammenhengen mellom klimakrisen og naturkrisen er nemlig i langt større grad problematisert på «natur-COP» enn «klima-COP», og også denne gangen ble det lite snakk om biomangfold på «klima-COP». Kilder i Brasils miljødepartement sier imidlertid til CarbonBrief at de håper på å få løftet dette i langt større grad på neste års COP30 i Belém i Brasil. Hvordan er foreløpig uklart.

Initiativer og løfter utenom forhandlingene

I forbindelse med klimatoppmøtene benytter stater, organisasjoner og private aktører anledningen til å lansere ulike initiativer og prosjekter, ofte fokusert på sektorer. Disse initiativene er ikke del av selve forhandlingene, men bidrar også potensielt til utslippskutt, tilpasning og finansiering.

I forhold til tidligere år var det relativt få slike innslag under COP29. Her er et utvalg:

Energilagring og nett: Aserbajdsjan lanserte et initiativ for å bygge ut 1 500 GW energilagring innen 2030, mer enn seks ganger kapasiteten i 2022. I tillegg skal 25 millioner kilometer med kraftnett bygges eller oppgraderes. Initiativet er åpent for land, internasjonale organisasjoner, private selskaper og sivilsamfunnet.

Mindre metan fra avfall: 30 land støttet en erklæring om å kutte utslipp av klimagassen metan fra organisk avfall. Landene skal ta dette inn i sine kommende NDC-er.

Fornybar-allianse: Storbritannia lanserte Global Clean Power Alliance, der Norge er et av 12 land som deltar. De skal arbeide for å nå målene fra Dubai om tredobling av fornybar energi og dobling av takten i energieffektivisering innen 2030. Alliansen ble lansert under G20-toppmøtet i Brasil, som pågikk samtidig med COP29.

Oppdatering av eksisterende initiativer

Mer penger til metan-kutt: Det globale metan-initiativet som ble lansert i 2021, har som mål å kutte utslippene av gassen med 30 prosent innen 2030. Men metanutslippene øker fortsatt. Under COP29 lovet stater og organisasjoner minst 500 millioner dollar i ny støtte til metan-kutt globalt.

Kutte fossil-subsidier: Storbritannia, New Zealand og Colombia slutter seg til en gruppe av 13 andre land som vil fase ut insentiver til fossil energi, inkludert subsidier. Norge er ikke med her.

EU-kommisjonen partner i allianse mot olje og gass: Under COP29 inngikk alliansen for utfasing av olje og gass (BOGA) og EU-kommisjonen et nytt partnerskap. Danmark og Quebec leder nå alliansen. Norge er ikke med her. Les intervju med Danmarks klimaminister Lars Aagaard: – Norge har et spesielt ansvar.

India trakk seg fra omstillingsplan: Flere land, som Sør-Afrika og Indonesia, har tidligere inngått partnerskap om rettferdig energiomstilling (Just Energy Transition Partnership), en finansieringsmekanisme for avkarbonisering av økonomien i utviklingsland. Under COP29 ble det kjent at India trekker seg fra forhandlingene om et slikt partnerskap. India er ikke interessert i en avtale som fokuserer på utfasing av kull, ifølge en tysk statssekretær.

Ny klimaforskning: Utslipp og farevarsel

Den globale klimapolitikken hviler på klimaforskningens kunnskapsgrunnlag. Forskergrupper la frem nye rapporter under klimatoppmøtet.

Varsler ny utslippsrekord: De globale utslippene av karbondioksid (CO₂) fra fossil energi og industri vil i 2024 havne på 37,4 milliarder tonn, ifølge en prognose fra Global Carbon Project. Dersom dette slår til, vil det være en økning på 0,8 prosent sammenlignet med 2023 og en ny rekord. Det går altså fortsatt feil vei. Dersom ikke utslippskurven snur bratt nedover, vil det bli umulig å begrense global oppvarming til 1,5 grader.

På vei mot 2,7 grader: Med dagens politikk er verden på vei mot en oppvarming på 2,7 grader, melder Climate Action Tracker. Forskerne regner på effekten av klimapolitikk og -mål. Deres mest optimistiske scenario peker nå mot en oppvarming på 1,9 grader. Det forutsetter full gjennomføring av alle kunngjorte klimamål og -planer.

Rødt farevarsel: Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) la frem sin årlige «State of the Climate»-rapport under COP29. WMO konstaterte at 2024 ligger an til å sette ny rekord og bli det varmeste året som er målt.

Veien videre mot COP30

Det neste klimatoppmøtet, COP30, finner sted i Belém i Brasil 10.–21. november 2025.

Brasils regjering har store ambisjoner for møtet, som bevisst er plassert nær Amazonas.

En hovedsak blir de nye NDC-ene som partene i Parisavtalen – landene – skal levere innen 10. februar 2025. Mange, inkludert Norge, kommer trolig til å levere planen senere, noen opp mot selve toppmøtet.

Siden en rekke saker ble utsatt i Baku, kan det fort bli en omfattende dagsorden å komme gjennom i Belém.

Hva med 2026? Sted for toppmøtet i 2026 ble ikke avklart i Baku. Tyrkia og Australia konkurrerer om å være vert for COP31.

Kilder

Carbon Brief, UNFCCC, World Resources Institute, Earth Negotiations Bulletin, Bloomberg, Financial Times, Reuters og andre nyhetsmedier.

Originaldokumenter:

New collective quantified goal on climate finance. Draft decision -/CMA.6.

Further guidance on the mechanism established by Article 6, paragraph 4, of the Paris Agreement. Draft decision -/CMA.6.

Matters relating to cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement. Draft decision -/CMA.6.

Global goal on adaptation. Draft decision -/CMA.6.

Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme. Draft decision -/CMA.6.