Noen ord om Paris-avtalen (og noen ord om klimabyråkrater)
Do believe the hype. Klimaavtalen fra Paris er bedre enn selv de mest optimistiske av oss hadde forventet.
Paris 12. desember 2015 (foto: IIP Photo Archive)
Debatt
Dette er et debattinnlegg. Teksten er kvalitetssikret i tråd med redaksjonelle prinsipper for publisering. Innholdet reflekterer skribentens egne meninger.
Du bør tro på all hypen de siste par døgnene om at Paris-avtalen er historisk, et vendepunkt, osv. Hypen er sann. Paris-avtalen kommer til å endre klimapolitikken i verden.
Om å internalisere en eksternalitet (jobben en klimaavtale skal gjøre)
En bred FN-basert internasjonal klimaavtale har strengt tatt bare ett formål: Å skape tro hos nasjonale myndigheter og næringsliv verden rundt på at resten verden kommer til å føre en aktiv klimapolitikk og kutte utslipp. Det er alt. Klarer den det, har den gjort jobben.
Uten en slik bred tro – eller tillit – er nemlig klimaproblemet det perfekte eksempelet på allmenningens tragedie. Hvert enkelt land gjør mindre enn det som samlet må til. Og det som er rasjonell politikk for det enkelte land, fører til en kollektiv katastrofe.
Jobben til klimaavtalen er å snu dødsspiralen fra allmenningens tragedie om til en oppadgående spiral som driver fram en lavkarbon økonomisk utvikling.
De konkrete tiltakene – teknologiutviklingen, kuttene, selve jobben, om du vil – blir ikke utført av FN. Og godt er det. De konkrete tiltakene blir bestemt av nasjonale og lokale myndigheter, og de blir utført av de samme myndighetene og av næringslivet og av deg og meg. Den internasjonale avtalen skal bare skape overbygningen som gjør at vi alle kan handle i tiltro til at også andre handler. Avtalen skal internalisere eksternaliteten.
Nødvendige og tilstrekkelige betingelser (alle skal med)
For å skape denne overbygningen, må 3 betingelser være oppfylt. En nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse er at (nesten) alle er med og gjør en innsats. I Paris-avtalen er alle de 195 landene med, og 186 av dem har levert inn planer om å gjøre en innsats. Check check.
Den andre betingelsen for å skape overbygningen, er at målene er tilstrekkelig ambisiøse og troverdige. I Paris-avtalen er ikke målene tilstrekkelig ambisiøse nå. Men avtalen har et mål om å holde seg innenfor to grader temperaturstiging, og en aspirasjon mot 1,5 grader. Fra artikkel 2:
".. well below 2 °C above pre-industrial levels and to pursue efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C above pre-industrial levels,"
Og et langsiktig mål om null nettoutslipp i artikkel 4:
..."to achieve a balance between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century,"
Avtalens artikkel har dessuten en konkret oppfølingsplan for å sikre at dette ikke bare blir luftige mål i det fjerne: Alle land skal revidere sine bidrag til fellesinnsatsen hvert femte år, og de skal i hver runde strekke seg maksimalt:
"Each Party shall communicate a nationally determined contributionevery five years..."(4.9)
og
"Each Party’s successive nationally determined contribution will represent a progression beyond the Party’s then current nationally determined contribution and reflect its highest possible ambition,..." (4.3)
Man kan alltids diskutere om togradersmålet er troverdig, og man kan definitivt diskutere om 1,5 grader er troverdig. Men det som nå er troverdig, er at verden kommer til å øke den samlede klimainnsatsen. Check check.
En liten digresjon: Kombinasjonen av mål som er for slappe i dag og en troverdig plan for å stramme til, kan sammenlignes med å etablere et kvotesystem: I begynnelsen må du være rundhåndet med kvotene, og du må dele ut gratiskvoter (noe du helst ikke burde). Poenget i denne fasen er å få etablert systemet, få etablert logikken og få aksept for at utslipp koster, men uten å skape så mye politisk motstand at alt velter.
I denne fasen vil mange ivrige røster klage og si at kvotesystemet ikke fungerer (jfr. de som i dag klager over at Paris-forpliktelsene er for slappe). Men akkurat som i et godt designet kvotesystem, har Paris-avtalen etablert en struktur som kan strammes til i tråd med teknologisk og økonomisk utvikling i årene framover – og føre oss fram mot en verden med lave utslipp.
En tredje betingelse for at avtalen skal fungere som overbygning, er transparens og kontroll rundt gjennomføringen. Paris-avtalen er god også på det punktet (se artiklene 4 og 6). Dette er imidlertid et punkt jeg er mindre bekymret for. I våre dager, med så mange dyktige NGO-er og tenketanker, forskningsinstitusjoner, droner og satellitter og Twitter og Google Earth alt mulig rart (plutselig ble jeg litt gammel her jeg satt og skrev), er det grenser for hvor mye enkeltland kan lure resten av verden over tid. Land som ikke følger opp Paris-avtalen i en tid da alle andre marsjerer framover, vil bli avslørt og komme under et voldsomt press. Check check.
Om å etablere kvotesystem, del II
Noe av det som virkelig er gledelig med Paris-avtalen, er artikkel 6 som åpner for handel med utslippsforpliktelser mellom land.
Slik handel ble lenge sett på som mistenkelig, sett på som å kjøpe seg fri. Tenk på den enorme kritikken CDM-ene ble utsatt for (på tross av at de ble gjenstand for kontrollregime som gikk langt utenpå det noen annen bruk av FN-midler blir påført).
Men også denne samtalen har modnet. For realiteten om handel med forpliktelser er den motsatte av det som ofte hevdes: Muligheten for slik handel gjør det nemlig mulig for land å påta seg langt større forpliktelser om kutt enn de ellers ville kunne gjøre. Dette resonnementet er faktisk nedfelt i Paris-avtalens artikkel 6:
"Parties recognize that some Parties choose to pursue voluntary cooperation in the implementation of their nationally determined contributions to allow for higher ambition in their mitigation and adaptation actions and to promote sustainable development and environmental integrity."
Dette i seg selv øker sannsynligheten for at verden i årtiene framover skal klare å nå klimamålene og unngå katastrofe. Hvis ikke dette er framgang, så vet ikke jeg.
Storytellingens utilstrekkelighet
Mange trodde i oppkjøringen til Paris at vi skulle få på plass en avtale. Men ingen jeg kjenner, trodde vi skulle få en så god avtale som vi fikk.
I klimadebatten de siste årene har mange gjort seg interessante på å raljere over formålsløse FN-forhandlinger som ikke førte til noe. Vi løser klimaproblemet uten byråkratene og FN- forhandlerne, var omkvedet: Det grønne skiftet skjer helt fint uten en avtale, det skjer nå av seg selv, pass bare på at du ikke mister toget og blir stående igjen som et ukult og verdiløst fossil.
Ja, det skjer mye spennende utvikling av lavutslippsteknologi. Men tallenes brutale tale er at det verken skjer nok eller fort nok. Vi er ikke på en bane mot å nå togradersmålet, så langt derifra. Det er bra å være optimist og hype all framgang. Men ubegrunnet hype kan også virke mot sin hensikt ved å skape inntrykk av at vi er på et annet sted enn der vi faktisk er.
Vi kan ikke storytelle oss ut av klimaproblemene. Og vi løser ikke klimaproblemet på Twitter. Det er kun tøffe prioriteringer og konkrete handlinger som gir nok kutt. Og tøffe prioriteringer hos den enkelte krever en dyp tiltro til at dine handlinger er en del av en bred samhandling. Det er grunnen til at vi trenger en bred klimaavtale.
La meg være tydelig: Vi kan få en katastrofal utvikling selv med denne avtalen. I vår tid med krig og uro kan mye skje som gjør at Paris-avtalen ikke blir fulgt opp. Men denne avtalen skaper et grunnlag for samhandling på klimaområdet som går utenpå det vi tidligere har hatt. Nå har vi en mulighet til å lykkes. Mer enn dette klarer vi neppe gjennom bred internasjonal samordning.
Konvergens i divergensens tid
For å forstå hvor stor framgang Paris-avtalen representerer, tenk et øyeblikk på hva som ellers skjer i verden.
De fleste globale forhandlinger er umulige. Det skjer nesten ikke framgang. Vi er for forskjellige, har for ulike interesser, vi er rivaler. Tenk på forhandlingene om frihandel, eller om landbruk. Det skjer ingenting. Om noe, beveger verden seg for tiden bort fra ideen om konvergens og brede globale avtaler som vi alle forholder oss til.
Men i det internasjonale klimaarbeidet har det gått motsatt vei. Det som skjedde i Paris på lørdag, er resultatet av en årelang prosess med framgang.
Verden av i går
For bare få år siden var det internasjonale klimaarbeidet basert på en liste (Annex) som delte verden inn i rike og fattige land. De rike landene hadde hele ansvaret for klimaendringene og plikt til å kutte utslippene. De fattige landene var offer for klimaendringene, og hadde ingen plikter. En slik orden hadde ingen sjanse til å løse klimaproblemet, vi hadde simpelheten ikke fått store nok kutt.
Det første steget mot en ny orden skjedde under COP15 i København i 2009. Ja, jeg vet at det er vanlig å mene at København var en katastrofe. Jeg tilhører imidlertid den lille minoriteten som mener at København gav framgang. København var et helt nødvendig steg for å komme ut av den gamle orden og fram til dit vi er i dag.
I København fikk vi den beste avtalen vi kunne ha fått da. Hadde det vært opp til de vestlige landene, hadde vi fått en sterkere avtale. Men Kina og India ville ikke mer.
Kaoset og de sterke ordene under og etter København-møtet demonstrerte for all verden at den gamle inndelingen var ved veis ende. Klimaet kan ikke reddes av de tradisjonelle industrilandene. En ny orden for klimaforhandlingene var nødvendig.
Den nye orden ble etablert to år senere, under COP17 i Durban. Der ble det, igjen i siste minutt, og igjen etter at toppolitikere hadde grepet inn, enighet om et nytt forhandlingsmandat, ofte referert til som Durban-plattformen:
"a process to develop a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties (also referred to as the 2015 agreement), which shall be adopted at the twenty-first session of the COP, in 2015 (altså nå i Paris), for it to come into effect and be implemented from 2020."
Om noe øyeblikk i klimaforhandlingene før Paris skal kalles historisk, er det enigheten i Durban i 2011. En av dem som skal ha stor ære for enigheten er EUs daværende klimakommissær Connie Hedegaard, som nå leder den norske regjeringens klimautvalg.
Intense sluttforhandlinger i Durban 2011. Connie Hedegaard sittende til høyre i bildet (foto: Erik Martiniussen)
Prosessen de neste tre årene har vært basert på at alle land skal med, men at hvert land selv får bestemme omfanget og innholdet på sitt bidrag.
I tillegg har den bilaterale avtalen mellom USA og Kina vært sentral for gjennombruddet i Paris. Tilliten mellom USA og Kina er helt nødvendig for en meningsfull internasjonal klimaavtale. Så hvis en person skal framheves for suksessen i Paris – i tillegg til Connie Hedegaard for forarbeidene og den franske utenriksminister Laurent Fabius for innsatsen i Paris - er det USAs president Barack Obama for hans langvarige arbeid for at USA skal være pådriver i internasjonalt klimaarbeid.
For halvannet år siden skrev jeg en blogg med den spenstige tittelen Internasjonalt klimaarbeid, forsommeren 2014. Den inneholdt en ønskeliste over innholdet i Paris-avtalen. Alt i ønskelisten min kom på plass i den virkelige avtalen. I bloggen skrev jeg også om et drømmescenario der USA og Kina først kom sammen om en bilateral avtale som la press på alle andre. Det skjedde noen måneder senere, i november 2014.
Ja, det har skjedd stor framgang i verdens klimaarbeid.
Hyllest til klimabyråkratene
I dette lange løpet har også Norge spilt en rolle. Vi har hatt klimaengasjerte statsministre og klimaministre som har ledet prosesser, lansert forslag og tiltak.
Siden jeg selv var en insider i dette miljøet en gang, tenkte jeg imidlertid – i en stund som denne – å bryte litt med skikken, og oute noen sentrale norske klimabyråkrater som har gjort en kjempejobb, men som sjelden får offentlig hyllest. Så her er en klimabyråkratens hyllest:
Min hyllest går til Per Fredrik Pharo, som sammen med ambassadør Hans Brattskar har vært drivkraften i det norske klima- og skogprosjektet fra dets spede begynnelse til der det står i dag. Det norske klima- og skogprosjektet kutter alene langt mer enn Norges samlede utslipp.
Leif Ervik (til v.) og Per Fredrik Pharo.
Og min hyllest går til Georg Børsting i Utenriksdepartementet, som har trodd på en avtale i alle år, stått på i alle møter, fått med seg detaljer og inntrykk, ledet små og store forhandlingsprosesser i med- og motgang.
Her er en hyllest til Leif Ervik i Finansdepartementet. Leif gir seg nå etter Paris, etter i årevis å ha gitt råd til finansministre og klimaministre om karbonprising og avtaledesign. Det er få jeg har lært så mye om klimapolitikk av som Leif. I Fædrelandsvennen kan du se ham smilende med klimaminister Tine Sundtoft etter at Paris-avtalen er landet.
En velfortjent smilende og stolt Georg Børsting etter at Paris-avtalen var klubba gjennom. (foto fra Facebook)
I dag er en god dag for å hylle Peer Stiansen i Klima- og Miljøverndepartementet, som har fulgt markedsmekanismene komme og gå og så komme tilbake igjen. Peer har stått på for CDM i alle år, og hadde i Paris en viktig rolle i å forhandle fram artikkel 6.
Og min hyllest går til tidligere og nåværende delegasjonsledere – fra Harald Dovland, Hanne Bjurstrøm, Audun Rosland, Henrik Harboe og ikke minst til Aslak Brun, og til en bråte med andre fra KLD og FIN og UD og OED og LMD og Miljødirektoratet.
Dette er gode folk. Dette er flinke folk. Hardtarbeidende folk, som har gjort en stor innsats for klimaarbeidet i verden.
(Ja, jeg vet at det jeg nå skriver er inhabilt så det holder, for dette er alle folk jeg kjenner, har jobbet i lag med, beundrer, og er glad i. Men i en stund som dette, tenker jeg altså at det må være lov å ytre noen positive ord om folk som så altfor sjelden får offentlig ros for sin store innsats.)
Tider skal komme
Etter Paris kommer klimapolitikken til å endre seg. Kull var i ferd med å bli skandalisert før Paris, det vil skje raskere nå. Det vil ikke lenger kreve politisk mot å øke CO₂-avgiftene i Norge. Det vil tvert imot se pussig ut om regjeringer ikke gjør det. Og ja, vi kommer til å få en debatt om oljepolitikk.
Er jeg preget av stundens eufori? Vil ikke dette Paris-snakket snart gi seg? Ja, jeg er nok preget av stundens eufori. Men momentet fra klimaavtalen i Paris kommer til å vare. Vent og se.
Verden endrer seg utrolig raskt. Det er ikke mange årene siden vi debatterte hvorvidt det var rimelig at også u-land måtte kutte utslipp, eller om at karbonutslipp burde prises. Dette er debatter som er i ferd med å dabbe av.
På den andre siden, for bare få år siden var det mange som var imot å begrense privatbilismen. Få mener det i dag.
Men den som personifiserer de raske endringene aller best, er den konservative politikeren Tony Abbott. Det er bare to år siden han vant valget og ble statsminister i Australia etter å ha drevet valgkamp på at han skulle demontere Australias klimapolitikk. Tidligere i høst ble han kastet ut, isolert både internasjonalt og i eget parti.
Men hva om det kommer en republikaner i Det hvite hus neste høst? Joda, slik en amerikansk president kan bestemme at USA skal være en del av Paris-avtalen, kan også en ny amerikansk president bestemme at USA skal gå ut. Avtalen er ikke mer robust enn det.
Men jeg tror ikke det vil skje. For det første tror jeg ikke vi får en republikansk president. I skrivende stund peker mye mot at Ted Cruz blir republikanernes kandidat, og han vinner neppe et presidentvalg mot Hillary Clinton.
For det andre, det er langt fra sikkert at en eventuell president Cruz (Gud forby II), eller Trump (Gud forby I), eller Marco Rubio eller Jeb Bush for den saks skyld, vil trekke USA ut av Paris-avtalen. Det er heller ikke sikkert at de vil reversere the Clean Power Plan, som president Obama lansert 3. august for å redusere utslippene fra kraftsektoren. Husk, det er nå få, ja knapt noen seriøse mennesker igjen som mener at klimaendringene er bare oppspinn.
Debatten endrer seg også i USA. Det er ikke lenger gitt at avvikling av klimapolitikk er god valgkamp. Du tar dessuten på deg et enormt ansvar – og risikerer et legacy fra helvete – om du som amerikansk president i den klimapolitisk kritiske perioden 2016–2020 demonterer det som nå er gjort for å redusere utslippene og drive fram en lavkarbon økonomisk utvikling. Jeg tror ikke det vil skje. Ingen ønsker lenger å være Tony Abbott.
Førjulsstemning
Vi er for sent ute i klimaarbeidet, og trolig er sannsynligheten fremdeles størst for at dette går riktig galt mot slutten av århundret. Men Paris-avtalen er det beste som kunne ha hendt nå. Vi kommer neppe lenger enn dette gjennom bredt internasjonalt samarbeid.
Ja da, mye av jobben gjenstår. Men det ligger også utrolig mye arbeid bak den avtalen som nå er inngått.
Derfor er det lov å glede seg disse førjulsdagene.
Og derfor syntes jeg også det var på sin plass å takke noen av de norske forhandlerne som har bidratt til å få det til.
USA under Trump motarbeider systematisk den globale energiomstillingen. EU og Kina kunne svart med felles klimasatsing, men EU har kjørt seg fast i egne problemer, sier ekspert på klimapolitikk Ole Adolphsen.
