Utslippene fra skipsfart har det vært vanskelig å gjøre noe med så langt. Et internasjonalt system for utslippskvoter eller CO₂-skatt til sjøs er det mange som drømmer om, men det er vanskelig å få til i praksis. Kan et system med regionale utslippsregimer imidlertid fungere like bra? Det har forskere ved Norges Handelshøyskole og NTNU forsøkt å finne ut av.

2°C: – Hva handler dette om?

Yewen Gu: – Rundt 90 prosent av internasjonal varehandel globalt omfatter frakt over sjø. Snakker vi om internasjonal transport av gods i stort volum, for eksempel olje, er maritim transport den eneste økonomisk levedyktige ferdselsveien. Uheldigvis krever dette store skip som i dag er store utslippskilder av CO₂.

Derfor har det lenge vært et populært tema både i industrien og i akademia å regulere karbonutslippene i skipsfarten. Utfordringen er at skipsfart er en så internasjonal industri. En skipsreder kan for eksempel lett endre flagget skipene seiler under på kort tid – og dermed unngå forsøk på regulering i ett land. Derfor er det vanskelig å finne effektive måter å regulere utslippene i skipsfart på uten at vi kommer frem til en eller annen form for internasjonal avtale.

Samtidig er det en kjensgjerning at det tar tid å komme frem til avtaler som alle land i verden kan slutte seg til. Vi har i alle fall ikke kommet dit ennå. Derfor har for eksempel EU drøftet å innføre egne tiltak i form av et regionalt utslippsregime, heller enn å vente på en global avtale gjennom FNs sjøfartsorganisasjon, IMO. Det åpner for interessante forskningstema: Kan slike regionale avtaler fungere? Eller må vi vente på en global avtale?

– Hva vet vi om dette fra tidligere?

– Det finnes studier som har berørt slike regionale løsninger tidligere, som ulike områder for utslippskontroll, eller ECA. Dette er områder som er regulert under MARPOL, den internasjonale konvensjonen for å hindre forurensning fra skip. Fra disse studiene vet vi at regionale utslippsregimer for skipsfart ikke er feilfrie, og at de har noen bivirkninger.

Derfor ville vi bygge en optimeringsmodell, sett fra ståstedet til et shippingselskap – slik at vi kan simulere hvordan de vil oppføre seg under ulike regulatoriske regimer – et globalt, og et regionalt. Vi ville undersøke om utslippsreguleringen vil fungere etter hensikten i den matematiske modellen, eller om selskapene ville kunne finne smutthull og forsøke å bruke dem for å unngå økte kostnader.

Hovedforfatter: Yewen Gu, postdoktor, Samfunns- og næringslivsforskning

Referanse: Yewen Gu, Stein W. Wallace, Xin Wang (2019): Can an Emission Trading Scheme really reduce CO₂ emissions in the short term? Evidence from a maritime fleet composition and deployment model. Transportation Research Part D: Transport and Environment, Volume 74, s. 318-338

Testet på et tenkt shippingselskap

– Hvordan gikk dere fram?

– I modellen la vi inn et shippingselskap med et begrenset antall skip og bestemte fraktkontrakter som må oppfylles. For eksempel at de må frakte 100 tonn gods fire ganger årlig mellom to tenkte havner, fra A til B, og 200 tonn fem ganger årlig mellom to andre, fra C til D. Selskapet står fritt til å velge hvilken rute, hvor fort de skal seile og så videre, og det kan også chartre inn ekstra skip eller chartre ut egne skip til markedspris ved behov. I tillegg har vi altså lagt inn ulike versjoner av et CO₂-utslippsregime, kjent som Maritime Emissions Trading Scheme, eller METS.

Vi testet så modellen under ulike scenarier. I hvert scenario endret vi noen parametere. For eksempel i ett scenario kunne det være et globalt utslippsregime, høy drivstoffpris og høy fraktpris. I et annet scenario: Regionalt utslippsregime, lav drivstoffpris og lav fraktpris. Vi kjørte modellen under disse forutsetningene, gitt at selskapene vil minimere kostnadene sine, og så sammenlikner vi det med et «business-as-usual»-case – altså uten noen form for CO₂-skatt. Dermed kan vi observere adferden til shippingselskapene – og CO₂-utslippene – under de ulike scenariene.

– Kan du forklare kort hva METS går ut på?

– Det er viktig først å understreke at det ikke eksisterer i dag, men vi har bygget «vårt» regime på de mest konkrete forslagene som foreligger. FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, har per i dag flere slike systemer oppe til vurdering. Ett av dem – som vi har tatt utgangspunkt i – er altså dette som kalles METS.

METS er tenkt å fungere litt som EU-ETS – EUs kvotehandelsregime som Norge er del av. I likhet med det, har man i METS tenkt å dele ut et begrenset antall kvoter til skipsfart som gir rett til en bestemt mengde CO₂-utslipp. Disse kan shippingselskapene enten bruke selv – altså levere dem inn som bot for egne utslipp, eller de kan forsøke å klare seg med mindre utslipp og selge kvotene til andre. Over tid strammes så systemet inn – så det blir stadig færre kvoter i omløp. Da vil markedsprisen på kvotene stige, og selskapene vil ha økt insentiv for å kutte utslippene. Eller – hvis det er mulig – å kutte kostnader på annet vis.

Slike kvotehandelsregimer kan være regionale – som EU-ETS er i dag – eller de kan tenkes også å implementeres internasjonalt.

– Regional CO₂-skatt kan også gi høyere utslipp

– Tilbake til studien: Hva fant dere?

– For det første: Om vi iverksetter METS vil det ikke garantere noen utslippsreduksjon på kort sikt – i de aller fleste scenariene. Andre faktorer, som fraktprisen, er vesentlig viktigere for operasjonelle avgjørelser i bestemte situasjoner, METS vil være av mindre betydning.

– Kan du komme med et eksempel?

– For eksempel blir METS mindre viktig i scenarioer der fraktprisen er høy. Hvis skipene går langsommere, vil de bruke mindre brensel. Da vil både brenselskostnadene og CO₂-utslippene reduseres. Samtidig vil de selvsagt bruke mer tid på fraktruten. Så dersom fraktprisen er høy, kan shippingselskapene potensielt tjene mer på å skru opp farten i stedet – selv om det vil øke kostnadene til både drivstoff og eventuelt utslippskostnader.

METS kan til og med i spesielle tilfeller øke utslippene. For eksempel ved lav drivstoffpris, lave fraktpriser, et regionalt utslippsregime og høye utslippspriser. Da vil shippingselskapene endre rutene sine for å unngå områdene der CO₂-avgiftene gjelder, selv om må seile lengre distanser. Med andre ord: De slipper ut mindre i områder der de må betale for det – men mer totalt sett.

Høye drivstoffpriser kan gi større utslippskutt

– De kan jukse, med andre ord. Og for det andre?

– Hvis METS faktisk virker etter hensikten, og får betydning for hvordan flåten opererer – for eksempel i et normalt fraktmarked, vil høye utslippspriser eller global dekning av regimet antakelig være mest gunstig for å få størst mulig reduksjon av utslippene.

Og til slutt: Vi venter at METS vil ha mest betydning for utslippene dersom drivstoffprisene er lave. Når drivstoffprisene er høye vil selskapene allerede forsøke å kutte kostnader ved å brenne mindre drivstoff. Og dermed slippe ut mindre CO₂. METS vil ikke ha avgjørende betydning da.

– Hva innebærer alt dette?

– Når folk snakker om å skattlegge CO₂-utslipp, tar de det gjerne for gitt at det vil gi lavere utslipp. Men det studien vår viser, er at det er mange andre faktorer som også påvirker hvordan shippingselskaper opererer – og dermed også påvirker utslippene deres. Vi tror at forskningen vår kan gi bredere forståelse for hvordan ulike CO₂-skatteregimer, som METS, vil virke i praksis. Og vi tror vi har vist at det – avhengig av hvordan det implementeres – kan oppstå smutthull som kan utnyttes. Slikt kan være nyttig for dem som skal utforme den endelige politikken på dette området.

– Globale skatteregimer fungerer best

– Hva bør vi gjøre videre?

– Ut fra våre resultater, viser det seg at regionale skatteregimer for skipsfart er noe man kan jukse seg unna. Man kan for eksempel begrense trafikken innenfor skatteregimets grenser, men ta omveier utenom som likevel da gir økte utslipp. Eller skipene kan bare losse godset rett utenfor skatteregimets grenser, og bruke veitransport det siste stykket frem til kunden – som igjen fort gir økte CO₂-utslipp.

Vi mener derfor at et slikt regime må være globalt for at det skal fungere optimalt. Samtidig er det en kjensgjerning at det er vanskelig å få til en slik global avtale for utslipp i skipsfart. Videre forskning bør derfor se nærmere på hvordan vi kan designe en mer rettferdig avtale som kan være akseptabel for alle land – uansett hvor rike og industrialiserte de er.