Bør strøm være markedsvare?

Vi handler strøm i et marked. Samtidig er strøm en livsnødvendighet. Kunne vi løst det på en annen måte? Vi spør Berit Tennbakk i Thema Consulting.

Strøm
Strøm har blitt markedsvare for å forvalte ressursene mest mulig effektivt. Men under energikrisen har prisen satt rekorder og variert voldsomt. Det har skapt problemer for mange forbrukere. Foto: Ole Berg-Rusten/NTB

Å bruke et marked for å styre kraftsystemet er en effektiv måte å styre ressursbruken på: Når det er knapt med varen, går prisen opp, og etterspørselen justerer seg deretter. Slik sparer vi som samfunn strøm automatisk, uten at byråkrater løpende må vurdere restriksjoner i bruk og rasjonering.

Vi snakker med

Foto: Thema Consulting

Berit Tennbakk er partner i Thema Consulting.

Men kostnaden faller på forbrukerne. De siste månedene hvor strømprisen har satt stadig nye rekorder – da har markedsløsningen vært en kilde til fortvilelse for mange, selv med strømstøtteordningen. Kunne vi ikke løst dette annerledes? Og virker egentlig markedsløsningen slik den skal?

Vi spør samfunnsøkonom Berit Tennbakk i Thema Consulting. Hun er en av de i Norge som kjenner strømsystemet vårt best. Hun er også medlem av den statlige energikommisjonen. Og har forfattet en rapport der hun tar opp disse spørsmålene.

<2°C: – Hva vet vi egentlig om hvordan prisen påvirker forbruket?

Berit Tennbakk: – Vi har ikke gjort noen analyser av dette, men SSB har jo, som dere har skrevet om. Og de fant jo at det var en ganske stor respons blant husholdninger i første fase, men da strømstøtteordningen ble innført, var det først og fremst de med dårligst økonomi som gikk tilbake til gamle forbruksmønstre. Det tyder jo på at fleksibiliteten i de gruppene ikke er så stor, at de ikke kan kutte i forbruk uten at det går ut over livskvaliteten. Og det er en realitet vi må forholde oss til.

Men skal vi ta et steg tilbake, har vi sett tidligere også at det har vært en sånn respons i typiske høyprisperioder, men det er vanskelig å si hva som er respons direkte på pris, og hva som er mer indirekte, som respons på medieskrivererier om strømforbruket. Det vi ser nå, er jo at til tross for strømstøtten, er det mange forbrukere som fortsatt opptrer som om de betaler full spotpris. Det er jo faktisk bra for systemet om folk står opp midt på natten for å kjøre vaskemaskinen.

– Hjelper ikke med markedssignaler hvis folk ikke kan respondere på dem

– Kommer det til å fortsette? Eller vil forbruket gå opp hvis og når prisene går ned igjen?

Få alle ekspertintervjuene i innboksen

I Ekspertintervjuet prater vi med forskere og andre fageksperter om temaer som er relevant for klimakrisen og det grønne skiftet.

Abonner på Ekspertintervjuet:

– Jeg tror at også den langsiktige fleksibiliteten vil bli styrket nå. Mange av de som har økonomisk frihet til å installere varmepumpe, etterisolere eller treffe andre tiltak som senker forbruket mer permanent, vil se at det er lønnsomt. Den effekten vil vi riktignok ikke se før et stykke frem i tid.

Men vi må også gjøre de mer sårbare i stand til å oppnå den samme fleksibiliteten. Og mange av dem bor i dårlige hus de ikke har råd til å oppgradere, eller de leier bolig. Kommunalt eller privat. Da er det opp til eieren å ta initiativ til å energieffektivisere, og det er ikke alltid de har noe som helst insentiv til det. Dette er et politisk problem: Det hjelper ikke med markedssignaler hvis forbrukerne ikke er i stand til å respondere på dem. Da lager du egentlig bare et system for ekstraskatt. Og det gjelder alt i det grønne skiftet: Det hjelper ikke med bompenger for å tvinge folk bort fra biltrafikk hvis du ikke samtidig sørger for at de har et brukbart kollektivtilbud. For eksempel.

Gir insentiver for mer investeringer, men …

– Markedsløsningen skal også stimulere investeringer i mer fornybar energiproduksjon. Men fungerer det slik i praksis?

– Ja, det er jeg overbevist om. Vi gjorde en analyse i 2007 for å vurdere om markedsmodellen gir tilstrekkelig insentiv til investeringer i ny kapasitet. Da gikk vi gjennom alle investeringene som var blitt gjort, og fant ingen grunn til å si at det stoppet opp på grunn av energiloven.

Vi har jo sett to investeringsbølger i Norge etter at energiloven ble innført. Først en knyttet til gasskraft inn mot 2000-tallet, som aldri ble noe av, og siden vindkraften, som startet ganske tidlig på 2000-tallet. Det er den bølgen vi egentlig først de siste årene har sett fruktene av. Slik er jo logikken i næringslivet: Når noen tjener mange penger på en virksomhet, som fornybarprodusenter gjør nå, er det mange som spør seg om det er varig, eller bare et blaff? Er det forretningsmuligheter nå?

Men det er ikke sånn at man tar slike investeringsbeslutninger basert på kortsiktige pristopper. Den situasjonen vi har nå, er dessuten helt eksepsjonell. Vi kunne hatt høye gass- og kraftpriser også uten krigen i Ukraina, men ikke på det nivået vi ser nå.

– Gir bare mening å by marginalpris på børsen

– Men er det ikke en kritikk av prissettingssystemet – merit order-systemet – som går ut på at det nettopp ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for behovet for investeringer på lang sikt? Eller har jeg misforstått?

– Vel, det systemet tar bare for seg etterspørsel fra time til time, og stabler all produksjon ut fra variable kostnader, for å dekke all etterspørselen, og så får alle produsentene betalt det den dyreste kilowattimen koster. Det gir ikke mening for noen å by noe annet enn marginalprisen – fordi alle får den samme prisen.

Hele systemet bygger jo da på at ulike produksjonsmetoder har ulike kostnader, og de som kan produsere billigst, vil tjene mest. Dermed vil det være attraktivt å produsere billigst. De produsentene vil jo få det vi kaller superprofitten, og det er den som gjør det attraktivt å investere i de samme produksjonsmetodene.

På en måte er hele poenget med markedsløsningen, når den fungerer som den skal, å skape konkurranse om å sette i gang prosjekter som kan produsere strøm billigst mulig, slik at du på sikt får konkurrert bort den superprofitten. Med mindre det er snakk om at man gir varige fordeler, som vannkraftproduksjon, som jo er begrunnelsen for grunnrenteskatt.

Aldri helt likevekt i markedet

– Men når du kommer dit, vil ingen tjene nok penger til at det kan forsvare nyinvesteringer?

– Ingen markeder er noensinne i perfekt likevekt, men dynamikken i markedet vil på en måte søke mot likevekten. Hvis det er overskudd og for lave priser til å betale kapitalkostnadene, vil antakelig noen fase ut produksjon tidligere enn de egentlig hadde planlagt. Eller noen går konkurs, og det skaper behov for alternative produksjonsmetoder. Så får du knapphet igjen, eller nye investeringer så likevekten kommer tilbake.

Kjempeoverskudd som vi ser nå, vil uansett tiltrekke seg investorer, og på sikt vil profitten bli konkurrert ned. Det er markedslogikken og -dynamikken. Men det fungerer selvfølgelig best når det ikke er noen begrensninger på å komme inn i markedet. Store varige fordeler som vannkraften med magasiner har, kan man som sagt beskatte. Men monopol er ikke bra. Da kan prisen være høy lenge, og du får samtidig kunstig knapphet.

– Og det er jo en utfordring med kraftmarkedet. Det er ikke akkurat fritt frem for å bygge vindturbiner eller demme opp innsjøer nå?

– Nei, og da får vi ikke frem de nye prosjektene i markedet. Nå har vi ikke egentlig knapphet på kraft foreløpig, det er knapphet på gass som driver prisene skyhøyt opp, fordi Russland utnytter sin markedsmakt i gassmarkedet.

Men det er klart at lange konsesjonsprosesser, rammebetingelser som endres over natten, litt vilkårlighet om hvem som får konsesjon eller ikke, stor motstand mot vindkraft – alt det gjør risikoen høyere og prisen på kapital blir høyere. Da blir det mer lønnsomt å vente. Det har vi ikke tid til, hvis vi skal nå målet om å gjøre Europa uavhengig av gass. Eller hvis vi skal elektrifisere og etablere ny, grønn industri i Norge. Men den store usikkerheten kombinert med den dårlige tiden vi har, den kan ikke markedsdesign gjøre noe med. Den er der også uten markedsdesignen. Det krever politikk.

Alternativene, da?

– Apropos det – det finnes vel alternativer til markedsdesign, og hvorfor snakker vi ikke mer om dem?

– Vi må ha et system som sørger for kostnadseffektivitet. Økonomer ser på markedssystemet som en mekanisme som er det beste verktøyet for å koordinere de beslutningene som skal tas på kort og lang sikt. Og det er ikke noe ved marginalkostnadsprinsippet som er spesielt for kraftmarkedet. Den samme dynamikken gjelder i de fleste markeder. Problemet med markedet i situasjonen vi er inne i nå, er at det gir så ekstremt høye priser, på grunn av gassen.

– Mange reagerer også på at vi overlater en livsnødvendig vare til et marked, når det gir så ekstreme utslag? De fleste ville ikke akseptert det om det kostet 200 kroner i egenandel å få sydd et kutt på legevakten tirsdag morgen mellom klokken 10 og 11, og så steg det til 2000 kroner samme ettermiddag?

– Det går ikke an å være uenig i at energi er et grunnleggende gode, ikke bare for å gi folk lys og varme i hjemmene sine. Det skal være et samfunnsansvar å ha tilstrekkelig infrastruktur og forsyning av elektrisk kraft. Men det er et gode som koster, og vi må betale for det. Hvordan skal vi løse det?

Det er jo det samme med helsevesenet, og der dekker vi det meste over statsbudsjettet. Men helsevesenet er ikke noe perfekt system det heller. Behandlingskøer, for eksempel. Og det er samtidig vanskelig å lage et marked for det – det ser man jo i andre land med mer privatiserte helsevesen.

I kraftsystemet kan vi ikke ha kø. Alternativet til et marked som regulerer etterspørselen med pris, er rasjonering. Det opererer man jo med noen steder, når det er knapphet på strøm. Da får man rullerende utkoblinger. Så ja, det finnes andre måter å løse dette på, men de er neppe mer effektive.

Skal vi forsyne oss fritt med billig kraft, må vi bygge ut mer kraft. Da må vi bygge ned mer natur. Og det er også en kostnad. Fornybar energi er en knapp ressurs. Vi har ikke uendelig med vannkraft. Der er dilemmaet: Rasjonere, eller fordele godet på en måte som gjør at ikke kostnadene eksploderer, om vi tar det over statsbudsjettet.

– Det var jo sentralstyrt og byråkratisk organisert før energiloven kom?

– Ja, og da var vi også avhengige av import i tørrår, og opererte på et selvkostprinsipp – vi betalte totalkostnaden. Det var også grunnen til at vi deregulerte – vi hadde stor overkapasitet, men betalte likevel for mye for kraften.

Kraftutveksling og eksport på dyre dager

– Men så var det denne kraftutvekslingen, da. Det er noe jeg sliter med å begripe når vannverdiene er skyhøye, og vi privatforbrukere betaler høy pris for kraften og likevel blir det eksport. Da må jo noe være ruskende galt?

– Jeg skjønner at det kan virke rart. Men om vi hadde hatt lavere priser, hadde vi eksportert enda mer. Det er slik algoritmen fungerer. Om du aksepterer at vi har et planleggingsproblem, ikke et markedsproblem, handler vannverdier kun om «er det mest gunstig for oss å produsere kraft fra vannet nå, eller skal vi vente med det til litt senere på vinteren»? Det er dette som er optimeringsproblemet, og det har du uansett hvordan du organiserer systemet.

Jeg synes jo det er litt paradoksalt med denne skepsisen til eksport når knapt noen har vært så avhengige av handel de siste tiårene som vi har vært, både for å bli kvitt overskudd i våtår, og kjøpe kraft i tørrår. Fleksibilitet trenger vi, og det blir vi ikke mindre avhengige av.

I det store bildet, og det er her politikken kommer inn, er det vi virkelig trenger fremover, mer fleksibilitet. Fleksibilitet til å legge om hele energisystemet, og da er det viktig at alle deltar i den omleggingen. Det blir for enkelt å argumentere for at om høye priser rammer de som er mest økonomisk vanskeligstilte, så skal alle ha fast, lav pris.

Men i det store bildet, og når vi skal gjennom et grønt skifte vi ikke har råd til å glippe på, må nesten de 80 prosentene av oss som kan håndtere dyrere priser, betale de dyre prisene, og så kan vi heller bruke en del av de pengene på å hjelpe de 20 prosentene som ikke klarer det. Vi kan satse mer på energieffektivisering, eller vi kan stille krav til utleiere. Vi må gjøre alle i stand til å gjøre de endringene som kreves for at vi får ned forbruket.

Toprissystem eller makspriser, da?

– Ett alternativ vi hører om, kalles «toprissystem»: Kunne ikke det fungert?

– Det er ofte litt uklart hva folk mener med «toprissystem». Det kan være en modell der man deler i «inframarginalproduksjon», og «marginalproduksjon» – som den EU har innført som strakstiltak nå. Da blir vind- og solkraft definert som inframarginalproduksjon, og de får utbetalt en makspris – aldri mer enn 180 euro/MWh, eller ca 187 kr/kWh. Kjernekraft defineres også som inframarginal, fordi den er lite fleksibel på kort sikt. De andre, kull-, gass- og vannkraft, ligger på marginen og får utbetalt markedsprisen, som da kan være høyere. Så brukes differansen de trekker inn fra inframarginal produksjon, til å støtte energieffektivisering og sårbare konsumenter. Det er forresten et tankekors: Jeg tror ikke egentlig noen andre land i Europa har en sånn universell strømstøtteordning som vi har. Det meste er mer målrettet mot sårbare forbrukere.

Det er usikkerhet knyttet til hvordan man eventuelt skal utforme en permanent toprisordning i praksis, du får ikke knapphetsprisen gjennom til forbrukerne, da blir det heller ikke samme insentiv til å justere forbruket. Det er også uklart hvordan investeringsinsentivene påvirkes. Da blir det et ganske stort inngrep, du må for eksempel gi støtte til all ny vindkraft. Og det akkurat da vindkraft endelig var lønnsomt på markedsvilkår, så vi slapp å subsidiere! Dette blir med andre ord en slags universell støtteordning igjen. Jeg er veldig i tvil om vi kommer i mål på den måten.

– Hva med fastpriser, eller makspriser?

– Det gir uansett ingen insentiv til å respondere på prissignaler. Men jeg har jo vært med på å utvikle et fastprissystem der du kan inngå avtaler om faste volum til faste priser, som er markedsbasert. Da beholder du prissignalet på marginen. Det fungerer egentlig litt som å kjøpe en forsikring mot høye priser. Det kan man gjøre, men det må ha en kostnad.