Den nye EU-kommisjonen under ledelse av Ursula von der Leyen ble godkjent i Europaparlamentet onsdag, og kan dermed begynne sitt arbeid 1. desember. Von der Leyen har lovet å presentere en ambisiøs “Green Deal” i løpet av sine første 100 dager som kommisjonspresident.

EU står foran en travel tid i klimapolitikken: På dagsordenen er beslutning om et langsiktig mål om netto nullutslipp for unionen i 2050, og flere aktører presser på for å øke EUs mål om utslippskutt i 2030 fra 40 prosent til 50 eller 55 prosent (målt opp mot nivået i 1990). Disse sakene er også knyttet til oppfølgingen av Paris-avtalen. I tillegg til de overordnede spørsmålene kommer tiltakene som må settes i verk for å nå de allerede vedtatte klimamålene. Norge er tett integrert i klimapolitikken i EU gjennom bl.a. den nylig vedtatte samarbeidsavtalen.

Oliver Geden er ekspert på klimapolitikk og leder forskningsgruppen om EU og Europa ved tankesmien Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) i Berlin. SWP gir råd til den tyske regjeringen og nasjonalforsamlingen og finansieres hovedsakelig av Forbundskanslerens kontor.

I dette intervjuet med Energi og Klima kommenterer Geden noen av hovedpunktene i den klimapolitiske situasjonen i EU nå og setter dem inn i en bredere sammenheng. Intervjuet ble gjort i Berlin i november.

Nær enighet om netto null i 2050

Energi og Klima: – Hva kan vi forvente av Ursula von der Leyens “Green Deal”? Hva er det viktigste hun kan oppnå med den?

Oliver Geden: – Hovedsakelig dreier det seg om å slå an tonen, å vise at klima er et av EUs topp tre prioriterte områder. Siden vi ennå ikke har noe utkast til lovgivning om dette, er det en fare for at alle vil prøve å dytte inn sine egne favorittsaker. Som grønn finans eller hele spørsmålet om plast. Planen synes å fornye løftet om at det skal være mulig å leve på en økologisk bærekraftig måte samtidig som dette er økonomisk fordelaktig. For å være ærlig er jeg skeptisk til substansen i alt dette, det dreier seg mer om å slå an den rette tonen.

Spørsmålet er hva planen vil inkludere, hvilken rettslig form den vil få og hvem du trenger å få med deg for å kunne sette den ut i livet. Jeg er litt skeptisk til utfallet fordi jeg tror ikke at den generelle stemningen er endret i EU. Hvis du ser på fordelingen av representanter i Europaparlamentet, så er det ingen grønn bølge. De grønne har nå 75 av 750 mandater i parlamentet, og de grønne partiene har ingen kommissær. I parlamentet vil de arbeide hardt for miljøpolitikk, men blant medlemslandene ser jeg ikke mye bevegelse. Kanskje en større vilje til små skritt, men ikke nødvendigvis til noen stor omstilling.

– I juni blokkerte Polen og tre andre land en beslutning blant stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd om et mål om netto nullutslipp i EU i 2050 – en beslutning som må tas enstemmig. Hvordan er mulighetene for å nå enighet om dette i Det europeiske råd fremover?

– Jeg tror vi vil se enighet om et mål om netto nullutslipp i løpet av de neste om lag seks månedene. Jeg er ikke sikker på om det kommer i møtet i desember (12–13. desember, red.anm.). Saken er at den tyske regjeringen og andre lands regjeringer ikke en gang vet hva Polen ønsker å få i retur for å si ja. Vil det være nok med et eget fond for rettferdig omstilling, eller ønsker de mer grunnleggende beslutninger innenfor den neste sjuårige budsjettrammen i EU som løper fra 2021 til 2027? Men jeg tror altså at det vil skje innen våren 2020, og det er svært sannsynlig at målet blir netto null i 2050 og at Polen vil få en form for kompensasjon – de vil kunne bestemme selv hvordan den skal se ut. Så er det Ungarn og Tsjekkia i tillegg, men jeg tror at Polen er den viktige aktøren her.

Veier til økning av 2030-målet

– Er det lettere å nå enighet i EU om ting som ligger lenger inn i fremtiden, som 2050 fremfor 2030?

– 2030 er den neste striden som kommer. Når det gjelder et 2030-mål, avhenger det av hvilken vei du velger. Hvis du sier at vel, vi trenger ikke ny enighet i Det europeiske råd fordi vi kan endre eksisterende lovgivning istedenfor, da kan du bruke kvalifisert flertall. Da trenger du ikke konsensus.

– Kan det virkelig bli gjort på den måten?

– Formelt er det mulig, og dette er det interessante ved von der Leyens Green Deal-kunngjøring. Det har vært etablert praksis at Kommisjonen venter på signal fra Det europeiske råd om de overordnede målene, og så skal Kommisjonen utarbeide lovforslag. Hvis von der Leyen sier at Kommisjonen vil gjøre det i løpet av de første 100 dagene uten at det er enighet i Det europeiske råd, da blir det en stresstest for forholdet mellom institusjonene. Det ville være i tråd med de formelle reglene, men det ville være et brudd på de uformelle.

Så er det også slik at hvis du har netto null i 2050, så er det naturlig å ha en debatt om 2030 – det er jo allerede i dag en viss debatt om 2030-målet. Det er interessant at 25 land sier ja til netto null i 2050, mens det bare er åtte land som har skrevet et brev med krav om å øke målet fra 40 til 55 prosent i 2030. Jeg er ikke sikker på hvordan dette vil arte seg, men en endring av utslippsbanen med 10 eller til og med 15 prosentpoeng i løpet av de neste ti årene, det er massivt. Og de vil trolig ønske å gjøre det før COP26 (FNs klimaforhandlingsmøte, red.anm.) i Glasgow høsten 2020.

– Miguel Arias Cañete, klima- og energikommissær i den utgående Juncker-kommisjonen, har sagt at allerede vedtatt EU-politikk vil føre til et utslippskutt på 45 prosent i 2030 (sammenlignet med 1990-nivået). Er det da et så stort sprang å gå til 50 prosent?

– Når han sier det, så viser han til at det allerede er lovgivning på klimafeltet som skal gi et kutt på 40 prosent, og fordi dette er juridisk bindende, så er det på plass. Cañete regner med at utslippskutt på 40 prosent vil bli levert av ETS (kvotemarkedet), ESR (innsatsfordeling i ikke-kvotepliktig sektor) og skog og arealendring (LULUCF), og på toppen av det vil vi få effekter av fornybardirektivet og energieffektiviseringsdirektivet, som ikke er juridisk bindende. Men når jeg ser på hva som skjer med innsatsfordelingen, så er jeg i tvil om medlemslandene vil klare forpliktelsene der. Du kan ikke si ti år på forhånd at vi uansett kommer til å være på -45 prosent i 2030 – mye kan skje innen den tid.

Venter comeback for FN-kvoter og -kreditter

– Polen må overbevises også når det gjelder 2030-målet?

– De andre medlemslandene kan velge å spille et tøft spill med Polen. De kan si at lovgivningen for 2030 uansett sier “minst” 40 prosent utslippskutt, og da vil dette bli en justering av eksisterende lovgivning og derfor noe som kan besluttes med kvalifisert flertall. Da vil Polen trenge allierte for å kunne blokkere, og det vil ikke være nok med Tsjekkia og Ungarn. Så det er en annen type spill. Polen forsøker alltid å holde dette i Det europeiske råd, og ingen vet helt hvordan man gjør det – det finnes ingen regler for det. Derfor vil de antakelig prøve å lage problemer på et helt annet politikkområde. De kan si at hvis dere ikke lar oss få en konsensusbeslutning her, så vil vi skade dere på et annet område. Det er vanskelig å vurdere. Det er hele spørsmålet om migrasjon og kvoter, som vestlige og nordlige medlemsland allerede har prøvd å koble med EUs budsjett, fordi de ser at det er det eneste språket polakkene forstår. Det er en konstant krangel og forsøk på å koble saker som egentlig ikke har noe med hverandre å gjøre innholdsmessig, bare via beslutningsmekanismer. Jeg tror det er derfor Polen alltid forsøker å oversette spørsmålet om netto nullutslipp til en sak som bare kan løses med økonomisk kompensasjon.

– Når vil beslutningen om eventuell skjerping av 2030-målet til slutt bli truffet? Dette er jo nært knyttet til oppfølgingen av Paris-avtalen.

– Formelt er ikke EU nødt til å presentere en mer ambisiøs NDC (plan om utslippskutt under Paris-avtalen, red.anm.). Land som allerede har sendt inn en NDC for 2030 kan bare sende den en gang til. Dette er et område preget av tvetydighet. Selvfølgelig prøver miljøorganisasjoner og andre aktører å skape et inntrykk av at EU er juridisk bundet til å presentere en mer ambisiøs NDC, men min forståelse er at det ikke er tilfelle.

Men selvfølgelig, for å støtte ideen om at prosessen med gradvis å øke ambisjonene virker, vil Kommisjonen og de mer progressive medlemslandene ønske å ha noe mer å vise frem. Det er ikke noe internt press i EU for å få gjennom beslutningen om 2030-målet raskt. Det er et økonomisk press, fordi hvis man skal skjerpe med 10 prosentpoeng eller mer, har man faktisk ikke så mye tid å miste.

Selv om Det europeiske råd skulle si nå i desember at 2030-målet skal være 50 prosent, så må Kommisjonen først utarbeide et lovforslag. Så ville det ta noe tid før lovforslaget blir lagt frem, så begynner forhandlingene med Europaparlamentet. Formelt sett ville ikke dette være ferdig før COP 26 i Glasgow i 2020. Men hvis du har en beslutning i Det europeiske råd og lovgivnings- og forhandlingsprosessen dreier seg mer om en intern fordeling, kan du legge det inn i NDC-en likevel.

Det interessante er at EUs 2030-mål ville komme opp etter at FN-forhandlingene om den såkalte artikkel 6 i Paris-avtalen om FN-kvoter eller -kreditter (på engelsk “offsets”, red.anm.) vil være ferdige. EU har eksplisitt sagt at 2030-målet er et “innenlands” mål uten bruk av FN-kvoter, men jeg kan tenke meg at et land som Frankrike vil ta opp spørsmålet om kvoter/kreditter, og østeuropeerne vil definitivt gjøre det.

Jeg tror det er uunngåelig. Alle er enige om at ingen ønsker å ha CDM-sertifikater som under Kyoto-avtalen lenger, men hvis EU slutter seg til en ny global mekanisme, er det vanskelig å forestille seg at de en måned senere ville si at vi ikke vil bruke den i EU fordi den er noe søppel. Industrien satser på en måte på dette – at en økning i europeiske klimamål vil få FN-kvoter tilbake på bordet.

Hva om et land bommer på 2030-målet?

– Den norske regjeringen har sendt et brev til EU med ønske om at EU øker 2030-målet til 55 prosent. Hvordan vil de eventuelle økte kuttene bli fordelt?

– Nå kan vi bare anta at det ville bli en lineær økning på alle fronter. Altså at andelen mellom de tre pilarene – ETS, ESR og LULUCF – ville forbli som den er. Da vil den lineære reduksjonsfaktoren i kvotemarkedet (hvor mye kvotetaket, det totale utslippet, reduseres hvert år, red.anm.) øke, og de nasjonale målene under ESR vil gå opp. Det er i hvert fall en arbeidshypotese om hva som vil skje. Fordi – hvis de begynner å forhandle om dette, og det allerede er bare ti eller ni år igjen, vil de ha tidspress på seg for å komme opp med et tall. Så til slutt tror jeg det vil bli svært nær en lineær utvidelse eller økning av forpliktelsene vi har i dag. Kanskje med litt mer fleksibilitet mellom pilarene.

– Sanksjonsregimet – hvis et land ikke klarer sine forpliktelser i EU-systemet – er ikke så lett å forstå. Land som ikke klarer å kutte nok kan bl.a. kjøpe overskuddsenheter fra andre EU-land som har kuttet mer utslipp enn de har forpliktet seg til. I Tyskland er det mye snakk om at dette kan bli kostbart. Men det er uklart hvor dyrt dette kan bli, eller om det vil bli dyrt i det hele tatt?

– Dette vil bli et eget marked. Ingen vet hvor dyre disse overskuddsenhetene fra land som har overoppfylt sine mål, vil bli. Akkurat nå fungerer dette systemet riktig bra, fordi finansdepartementene er blitt urolige. Det var en stor prestasjon av miljødepartementene at de fikk presset dette gjennom for noen år siden. Åpenbart fulgte ikke finansdepartementene med da systemet ble utformet, men nå finnes det overskuddsenheter og de har en slags pris. Men i den neste fasen (2021–2030, red.anm.), hvis flere land bommer på målene i stor stil, da vil vi kanskje ikke ha nok enheter på markedet. Og da er etter min mening spørsmålet: Hva vil land ha å frykte hvis de kan si at vel, vi prøvde å kjøpe enheter, men det var ingen på markedet. På et senere tidspunkt ville saken så bli flyttet inn i systemet som håndterer brudd på EU-traktaten. Et land har ikke overholdt EU-retten, og får først et brev fra Kommisjonen, så et til, og før eller senere kommer saken opp for EU-domstolene eller EU-institusjonene lager et nytt system.

Hvis du bommer på klimamålene i stor stil, vil du kanskje satse på at dette blir den billigste varianten. Dette er vanlig praksis. Trusselen om straff er der, men det bare forlenger debatten. I mange land sier miljøorganisasjoner og forskere nå at hvis dette fortsetter vil landet vårt måtte betale milliarder på milliarder, men det er basert på en antakelse om at markedet vil fungere, at det vil være nok overskuddsenheter å kjøpe. Og det tviler jeg på. Hvis store aktører som Tyskland mislykkes i stor stil – og ingen i Tyskland tror vi kan nå målet om 55 prosent kutt i 2030 – hvor skal da alle overskuddsenhetene komme fra? På toppen av det kan vi få enda mer ambisiøse mål. Kanskje vil Kommisjonen ta initiativ til en bedre sanksjonsmekanisme – det burde den antakelig. Men så er spørsmålet hvordan medlemslandene og parlamentet ville forholde seg til det, sier Oliver Geden.