Nylig presenterte ZERO beregninger rundt norske utslippskutt i E24. Våre beregninger viser at Norge må kutte utslippene betydelig mer enn anslått i regjeringens klimamelding. 

I klimameldingen som ble lagt fram i januar, presenterte regjeringen sin plan for hvordan Norges utslipp i ikke-kvotepliktig sektor skal kuttes fram mot 2030. Meldingen tok utgangspunkt i ambisjonen fra Granavolden om å kutte de ikke-kvotepliktige utslippene med minst 45 prosent innen 2030, sammenlignet med 2005.

Allerede i januar var det klart at klimapolitikken måtte forsterkes for å oppnå et utslippskutt på 45 prosent innen 2030. Ifølge regjeringen var “utslippsgapet”, altså forskjellen på Norges utslippsbudsjett for perioden 2021–2030 og forventede utslipp i samme periode, på 16,6 millioner tonn (Mt) CO₂-ekvivalenter. 

To hendelser tilsier nå at utslippsgapet er betydelig høyere enn 16,6 Mt. Det ene er at de faktiske utslippene er høyere enn først antatt, noe SSB har korrigert i nye utslippstall som ble publisert i juni. Det andre er at ambisjonene for utslippskutt må økes. Det ble bekreftet i EUs “Fit for 55”-pakke, som ble lagt fram i juli. Vi legger til grunn at når EU øker ambisjonsnivået i klimapolitikken, må rike land som Norge kutte de ikke-kvotepliktige utslippene med minst 50 prosent innen 2030.

ZERO har beregnet hva disse endringene vil bety. Med samme metodikk som anvendes i klimameldingen, tilsier det at Norges utslippsgap, altså avstanden mellom dagens utslipp og der vi må være for 2030, har økt til om lag 28 Mt. Det er selvfølgelig usikkerhet knyttet til dette estimatet. I det følgende redegjør vi for våre beregninger og hvilke forutsetninger vi har lagt til grunn.

Norges utslippsbudsjett

Klimamålene for hvert EU-land fastsettes i en EU-forordning som kalles Innsatsfordelingen (Effort Sharing Regulation). I EU-kommisjonens forslag fra juli er landenes klimamål satt opp i et eget anneks (se side 38). Norge er ikke inkludert her fordi vårt mål formelt vil bli satt av ESA. Men ettersom metodikken vil være akkurat den samme som for EU-land, vet vi at Norge vil få et mål om 50 prosent kutt. Og selv om dette foreløpig bare er et forslag fra EU-kommisjonen, er det bred politisk enighet i EU om hvordan disse målene skal settes. Det er derfor svært sannsynlig at de rikeste landene må kutte utslippene med minst 50 prosent. 

Med utgangspunkt i målet for 2030, beregnes så et utslippsbudsjett for perioden 2021-2030. Dette vil i utgangspunktet skje gjennom tre steg:

1. Først bestemmes utslippene i basisåret 2005. For Norges del er dette 28,9 Mt, noe som ble fastsatt av ESA i juli. Dette vil ikke endres, selv om SSB skulle komme med nye revisjoner av Norges utslippsstatistikk. Innen 2030 skal utslippene reduseres med minst 50 prosent sammenlignet med 2005, noe som dermed gir et årlig utslippsbudsjett på 14,5 Mt i 2030.
2. Utslippsbudsjettet for årene mellom 2021 og 2029 bestemmes ut fra reduksjonsmålet i 2030 og utslippene i 2016-2018, som er referanseårene for reduksjonen mot 2030. Utslippene i referanseårene (2016-2018) er for Norges del 26,5 Mt/år, noe som også er fastsatt i ESA-beslutningen fra juli. Utslippsbudsjettet settes så gjennom en lineær nedgang fra 26,5 Mt (referanseårene) til 14,5 Mt (i 2030). Startpunktet for den lineære reduksjonen er satt til juni 2020, slik at reduksjonen fordeles over 10 og 7/12 år. 
3. De årlige utslippsbudsjettene gir det totale budsjettet for hele perioden fra 2021 til 2030. Med et nytt klimamål på 50 prosent blir Norges totale budsjett for 2021-2030 195,9 Mt.

Men med EU-kommisjonens forslag fra juli, er det kommet enda et et par steg i denne prosessen. 

For det første er vi allerede i 2021, det første året i forpliktelsesperioden. Men foreløpig er det nye regelverket bare et forslag fra EU-kommisjonen. Det skal nå diskuteres og vedtas av EUs medlemsland og EU-parlamentet. Endelig regelverk, inkludert nye mål for hvert enkelt land, vil derfor gjelde fra 2023. For 2021 og 2022 vil landene beholde sine opprinnelige mål.

I tillegg er EU-kommisjonens lovforslag utarbeidet midt under Covid-pandemien, med betydelig usikkerhet rundt hvordan utslippene faktisk vil utvikle seg de neste årene. Hvis det kommer nye bølger med smitte og nedstengninger, vil den økonomiske aktiviteten – og dermed utslippene – kunne forbli lave i flere år. Og motsatt: en rask gjenhenting av økonomien vil kunne gi en rask økning i utslippene. For å ta høyde for denne usikkerheten, har kommisjonen foreslått at utslippsbudsjettet skal revideres i 2025. I denne revisjonen vil man med utgangspunkt i de faktiske utslippene i 2021-2023 kunne sette et nytt budsjett for 2026-2029, mens sluttpunktet i 2030 fortsatt vil være 50 prosent lavere enn utslippene i 2005.

Revisjonen i 2025 betyr at det er umulig å vite helt eksakt hvordan budsjettet blir for hele perioden fra 2021-2030. Hvis utslippene i 2021-2023 blir “lavere enn forventet”, vil man få et lavere budsjett for årene 2026-29. Og motsatt, hvis utslippene er “høyere enn forventet”, vil man få et høyere budsjett. Men hvis utslippene er lavere/høyere enn forventet, vil man også ligge bedre/dårligere an i forhold til den totale reduksjonen som skal skje fra 2021 til 2030. Disse effektene vil dermed til en viss grad motvirke hverandre, noe som vil begrense effekten på utslippsgapet. Men her ligger det altså en usikkerhet. 

I ZEROs beregning av Norges utslippsbudsjett har vi ikke tatt hensyn til en eventuell endring som kan komme i revideringen av budsjettet i 2025. Når vi ser bort fra en eventuell revidering i 2025, vil budsjettet med et mål på 50 prosent være om lag 6 Mt lavere enn budsjettet som er lagt til grunn i klimameldingen.

I tabellen nedenfor har vi imidlertid lagt inn et scenario hvor vi har sett på en mulig effekt av revideringen i 2025. I dette scenariet har vi benyttet framskrivingen i Nasjonalbudsjettet fra 2021, men justert referansebanen i henhold til nye utslippsdata, som beskrevet i avsnittet nedenfor. Da økes utslippsbudsjettet med 4,4 Mt, sammenlignet med budsjettet vi har beregnet uten en revidering i 2025.

Tabellen viser budsjettene år for år, med ESA-beslutningen om 40 prosent kutt, regjeringens mål om 45 prosent kutt, 50 prosent kutt med dagens regelverk og et scenario hvor vi har tatt hensyn til at revideringen i 2025 kan øke budsjettet. Det er verdt å merke seg at budsjettet er gitt for årene 2021-2025 og 2030, slik at usikkerheten knytter seg til hvordan budsjettet vil settes for årene 2026-2029.

Nye utslippstall

Basert på historiske utslippstall, forventninger om økonomisk vekst, effekten av vedtatt klimapolitikk og en rekke andre faktorer, lager Finansdepartementet en framskriving av utslippene mot 2030. Dette er altså en kvalifisert gjetning om framtidige utslipp basert på den informasjonen som til enhver tid er tilgjengelig. 

Den siste framskrivingen av utslippene mot 2030 ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet for 2021, som også er brukt i klimameldingen. Vi mener det er to forhold som tilsier at denne framskrivingen er for lav.

1. Den 30. juni publiserte SSB oppdaterte utslippstall, som viste at utslippene fra kysttrafikk og utenriks sjøfart er høyere enn tidligere antatt (1). Korrigeringen skyldes at man ikke hadde fanget opp alle kildene til utslipp i maritim sektor. Med korrigeringen av denne feilen, vil også utslippsframskrivingen bli justert opp. Ved å bruke de siste utslippstallene fra SSB, har vi konservativt estimert at de forventede utslippene for perioden 2021-2030 vil være 5,6 Mt høyere enn det som ble lagt til grunn i klimameldingen.
2. Norges utslippsberegninger og referansebane bygger på GWP-verdiene fra FNs klimapanels 4. hovedrapport. EU legger derimot til grunn GWP-verdiene fra klimapanelets 5. hovedrapport, noe som betyr at utslippsbudsjettet som ESA har fastsatt for Norge også bruker GWP-verdiene fra 5. hovedrapport. For å sikre konsistens mellom utslippsbudsjettet og den faktiske rapporteringen av utslipp, må også Norge bruke verdiene fra 5. hovedrapport når vi skal rapportere utslipp under Innsatsfordelingen. Finansdepartementet vil trolig inkludere denne endringen i sin neste oppdatering av referansebanen mot 2030. Vi anslår at dette vil innebære at Norges utslipp oppjusteres med om lag 200 000 tonn/år. For framskrivingen mot 2030 vil den nye metodikken dermed gi økte utslipp på rundt 2 Mt over tiårsperioden. 

ZEROs utslippsgap

Ved å kombinere det nye utslippsbudsjettet ved et klimamål på 50 prosent og en noe høyere utslippsframskriving mot 2030, har ZERO beregnet utslippsgapet – altså det vi må kutte utover dagens politikk – til om lag 28 Mt over perioden 2021-2030. I dette estimatet har vi tatt hensyn til forsterket mål om 50 prosent reduksjon og de reviderte utslippstallene fra maritim sektor. Hvis vi inkluderer alle elementene beskrevet ovenfor, altså både revideringen i 2025 og bruk av oppdaterte GWP-verdier, blir utslippsgapet om lag 26 millioner tonn. 

Usikkerheten knyttet til selve budsjettet er i all hovedsak knyttet til revisjonen i 2025, og er dermed relativt begrenset. Usikkerheten rundt framskrivingen er mye større, og skyldes at det generelt er vanskelig å spå om framtiden. 

Men det vi vet med stor sikkerhet, er at Norges klimamål blir skjerpet, samtidig som utslippene er høyere enn tidligere antatt. Det betyr at vi trolig må gjennomføre alle forslagene i klimameldingen, pluss litt til, for å holde oss innenfor det nye utslippsbudsjettet. Og i tråd med føre-var-prinsippet tilsier usikkerheten rundt utslippsgapet at vi har lite tid å miste. Jo raskere politikken skjerpes, jo bedre vil mulighetene være til å oppnå de utslippskuttene vi har forpliktet oss til i klimaavtalen med EU.

Til slutt: Denne utregningen viser at klimapolitikk kan være ganske komplisert. Samtidig er hovedpoenget veldig enkelt. Vi må kutte alle utslipp til null så raskt som mulig. Og minst halvparten av jobben må gjøres før 2030. Det er vår felles oppgave i klimapolitikken det neste tiåret.

(1) SSB publiserte også en oppdatering av utslippene fra kystfart den 8. juni, med en betydelig større korrigering av de historiske utslippene. I oppdateringen fra 30. juni er korrigeringen av de historiske utslippene noe mindre enn i oppdateringen fra 8. juni.