Vi trenger klimamål uten smutthull

Klimapolitikk bør først og fremst handle om hvordan vi kutter utslipp raskere. Men først må vi faktisk vite hvilket mål vi styrer etter i Norge, skriver fagsjef i Zero Stig Schjølset.

støre og vedum bak mikrofoner utendørs
Regjeringens klimamål i Hurdalsplattformen omtales ulikt av Ap og Sp, skriver artikkelforfatteren. Her er statsminister Jonas Gahr Støre og finansminister Trygve Slagsvold Vedum før budsjettkonferansen i mars. (Foto: Ole Berg-Rusten / NTB)

Norge har for tiden to klimamål for perioden fram mot 2030. Det ene er forpliktelsen under Paris-avtalen om at Norges utslipp skal reduseres med 50–55 prosent, sammenlignet med 1990. Dette målet skal oppnås i samarbeid med EU, noe som betyr at det ikke spiller noen rolle om utslippskuttene skjer i Norge eller i EU. I praksis vil det norske målet per definisjon innfris hvis EU når sitt klimamål for 2030.

Det andre er målet fra Hurdalsplattformen, der regjeringen har sagt at norske utslipp skal kuttes med 55 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990. Dette målet skal oppnås gjennom utslippskutt i Norge. Det er i utgangspunktet et mer styringseffektivt mål fordi det setter en tydelig ramme for norske utslipp.

Men det er en viktig prinsipiell forskjell på de to målene. Målet om å kutte utslippene med 50–55 prosent i samarbeid med EU ble meldt inn under Paris-avtalen av Solberg-regjeringen, og det er også lovfestet i klimaloven. Målet fra Hurdalsplattformen er regjeringspartienes politiske ambisjon, slik den ble utformet før de gikk inn i regjering. Det er ikke lovfestet og ikke nevnt i Norges forpliktelse under Paris-avtalen. Det er heller ikke behandlet av Stortinget.

Hurdalsmålet omtales også ganske ulikt av Senterpartiet og Arbeiderpartiet. Parlamentarisk leder Marit Arnstad åpnet under Senterpartiets landsstyremøte i mars for at målet kanskje burde utsettes noen år, eller at det delvis kunne innfris med å kjøpe kvoter eller telle opptak i skog på en annen måte. Sigbjørn Gjelsvik, finanspolitisk talsperson for Senterpartiet inntil han ble kommunalminister, har ved flere anledninger vært inne på det samme.

Arbeiderpartiet har på sin side stått fast på at klimamålet fra Hurdal skal innfris med nasjonale kutt. Klima- og miljøminister Espen Barth Eide har presisert at målet betyr at Norges utslipp ikke kan være høyere enn 23 millioner tonn i 2030.

Ulik status og omtale av de to målene vil selvsagt ha betydning for hvordan vi innretter klimapolitikken mot 2030.

Klimamål er mer enn omstillingsmål

I revidert nasjonalbudsjett for 2022 (RNB) omtales klimamålet fra Hurdal som et “nasjonalt omstillingsmål”. Omtalen av målet viser regjeringens ambisjon om en grønn omstilling av hele økonomien, også de sektorene som er omfattet av EUs kvotesystem.

Omstilling er bra og viktig. Men er et nasjonalt omstillingsmål et godt begrep for jobben som må gjøres for å kutte Norges utslipp med minst 55 prosent innen 2030?

En god klimapolitikk for Norge fram mot 2030 bør handle om tre hovedoppgaver.

For det første må den bidra til å bygge nye verdikjeder knyttet til for eksempel havvind og produksjon av batterier, biodrivstoff, biogass og hydrogen. Dette handler om omstillingen norsk økonomi må gjennom for å begrense vår klimarisiko og utnytte mulighetene til vekst og verdiskaping i det grønne skiftet.

Den andre hovedoppgaven er å redusere utslippene av klimagasser i Norge. Dette er den “smale klimapolitikken”, hvor jobben er å få på plass effektive virkemidler for å kutte utslipp fra eksisterende utslippskilder. Det vil ofte handle om å gjøre utslipp dyrere, og om å rulle ut kjent klimateknologi som elektriske kjøretøy og fossilfrie industrielle prosesser.

Den tredje oppgaven er å bidra til globale utslippskutt. Norge og andre rike land er under Paris-avtalen forpliktet til å bidra med klimafinansiering for å støtte utslippskutt i utviklingsland og vekstøkonomier. Solberg-regjeringen opprettet i 2021 et nytt klimainvesteringsfond, forvaltet av Norfund, som skal investere i fornybar energi i land hvor det vil bidra til en raskere utfasing av kull. Gjennom dette fondet, sammen med ulike garantiordninger for fornybar energi, vil Norge bidra til globale utslippskutt. I tillegg vil klima- og energisamarbeid med europeiske naboland være en del av Norges bidrag til utslippskutt utenfor egne grenser.

Selv om det vil være noe overlapp mellom disse hovedmålene, er det først og fremst tre ulike oppgaver. Norge har svært gode forutsetninger for å bygge flere grønne verdikjeder, men verken produksjon av havvind, batterier eller biodrivstoff vil bidra vesentlig til direkte utslippskutt i Norge før 2030. De nasjonale kuttene må drives fram gjennom avgifter, reguleringer og støtteordninger, som enten faser ut fossile løsninger eller gjør dem dyrere enn de utslippsfrie alternativene.

Når klimamålet fra Hurdal nå kalles et nasjonalt omstillingsmål, leder det tankene mer i retning av politikken som skal legge til rette for grønn verdiskaping, enn den systematiske og standhaftige jobben som kreves for å kutte norske utslipp med 55 prosent innen 2030.

Hvor sterk er forpliktelsen?

I revidert nasjonalbudsjett (RNB) slår regjeringen fast at det nasjonale omstillingsmålet ikke skal meldes inn under Paris-avtalen eller lovfestes i klimaloven. Det har utløst så mye kritikk at Espen Barth Eide siden har åpnet for at det som står i RNB, ikke gjelder.

Men overskriften i Aftenposten, om at «klimaministeren snur», er egentlig ganske misvisende. For Espen Barth Eide har hele tiden sagt at regjeringen vurderer å lovfeste eller melde klimamålet fra Hurdal inn under Paris-avtalen. Men det har han altså ikke klart å overbevise resten av regjeringen om, noe som er tydelig reflektert i RNB. Det betyr at Norges nasjonale klimamål (foreløpig) har en svakere innramming enn tilsvarende mål i Danmark og Sverige, som det kan være naturlig å sammenligne seg med.

Både Danmark og Sverige er en del av EUs felles forpliktelse under Paris-avtalen, hvor målet er at EUs (og Norges) samlede utslipp skal reduseres med minst 55 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990.

Danmark har i tillegg et nasjonalt mål om å kutte sine utslipp med 70 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990. Dette er nedfelt i den danske klimaloven. Det er også opprettet et uavhengig klimaråd som skal gi årlige vurderinger av om klimapolitikken som føres, er i tråd med dette målet.

Sveriges nasjonale utslippsmål for 2030 er å redusere utslippene i sektorene som ikke er omfattet av EUs kvotesystem med minst 63 prosent, sammenlignet med 1990. Fleksible mekanismer kan utgjøre 8 prosent av måloppnåelsen. Dette målet er vedtatt av Riksdagen. Sverige har også opprettet et uavhengig klimaråd (Klimatpolitiska rådet), som skal vurdere progresjon mot klimamålene og gi anbefalinger om forsterket politikk, hvis det er nødvendig.

At Danmark og Sverige har en sterkere forpliktelse rundt sine klimamål, betyr selvfølgelig ikke at målene nødvendigvis vil innfris. Verken en klimalov eller et vedtak i Riksdagen kan garantere at landene klarer å kutte utslippene i tråd med målene. Men jo sterkere forpliktelsen rammes inn, jo større sjanser er det for at politikken faktisk innrettes i tråd med målene. Og her er det en vesentlig forskjell på Norge og nabolandene.

Klimabudsjetter trenger en ramme

I offisielle dokumenter fra regjeringen er teksten slipt til gjennom forhandlinger mellom de berørte departementene. Hvert avsnitt er grundig diskutert, og alt som står, har en mening. Det er sant at djevelen ofte ligger i detaljene. I klimapolitikken er det ofte slik at Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet (KLD) står mot hverandre, og førstnevnte er mektigst. I spørsmål om økte CO2-avgifter står som regel KLD og Finans sammen mot de berørte sektordepartementene. Dragkampen mellom departementer kan ende med kompromiss som delvis kamuflerer motsetningene. Dette gjelder også for deler av teksten som omtaler klimamålet fra Hurdal i RNB (side 84-86).

I avsnittet som forklarer hva som ligger i et nasjonalt omstillingsmål, sier regjeringen at målet gjelder både for kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor, og at hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Men målet om at utslippene skal kuttes med 55 prosent er kun lagt inn som en referanse til Hurdalsplattformen:

“Dette er formulert i regjeringsplattformen som et mål om å kutte norske utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990”.

Det er en kløktig formulering som gjør det tvetydig om målet nå faktisk er regjeringens politikk. For selv om regjeringen selvsagt har ambisjoner om å gjennomføre alt som står i plattformen, er det ingen av ambisjonene fra Hurdal som regnes som “vedtatt politikk” før de er gjentatt i en stortingsmelding, strategi eller budsjettdokument. Det er ikke gitt, når harde prioriteringer skal gjøres, at man i Finansdepartementet vil akseptere at formuleringen i RNB skal legge sterke føringer for klimapolitikken. Teksten refererer tross alt bare til hvordan målet er formulert i Hurdalsplattformen, mens omtalen i RNB peker mot en mye rundere tolkning av omstillingsmålet.

I RNB kan vi også lese at det nasjonale omstillingsmålet ikke skal medføre en lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak.

At vi ikke skal ha lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak er selvsagt fornuftig. Men hva betyr denne setningen egentlig? Dette er også vanlige argument mot klimatiltak i kvotepliktig sektor (lite effektiv politikk) og for eksempel elbilsubsidiene (dyre tiltak).

Hvis regjeringen virkelig var forpliktet til Hurdalsmålet, ville de neppe svekket insentivene for å kjøpe elbil, slik de annonserte i RNB, uten at avgiftene på fossile biler ble justert tilsvarende. Uten et forpliktende nasjonalt mål, kan de det.

På samme måte vil det helt sikkert komme andre behov for kostnadskutt som samtidig svekker klimapolitikken. Hvem har da siste ord om hva som er “for dyrt” eller “ineffektivt”?

Et viktig og potensielt kraftfullt punkt i Hurdalsplattformen er at regjeringen vil innføre “et årlig forpliktende budsjett for utslipp av klimagasser”. Et klimabudsjett som forplikter hele regjeringen, kan gi KLD større gjennomslag og forplikte regjeringen på tvers av sektorer. Klimaspørsmålet vil få større tyngde i budsjettforhandlinger. Men budsjetter trenger som kjent en fast ramme å prioritere innenfor. Det er vanskelig å se at det nasjonale omstillingsmålet gir en slik ramme.

Tilbake til jobben

I Norge har vi brukt for mye tid på å diskutere målene i klimapolitikken, og for lite tid på å diskutere de faktiske løsningene. Men en grunn til at vi stadig kommer tilbake til diskusjonen om målene, er at de ofte har vært uklart formulert og lite forpliktende for skiftende regjeringer.

Hvis det skal være mulig å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader, er et utslippskutt på minst 55 prosent innen 2030 det som kreves av land som Norge. En lovfesting av Hurdalsmålet ville derfor vært et skritt i riktig retning. Det ville gitt tydeligere styringssignaler og et godt grunnlag for forpliktende klimabudsjetter og standhaftighet i klimapolitikken. Da er det synd at regjeringen gjennom RNB ikke har bidratt til å avklare hvor alvorlig den faktisk tar sitt eget klimamål. Men ingenting ville gledet meg mer enn at regjeringen i kommende klimameldinger og statsbudsjett viser at alt jeg har skrevet ovenfor er ubegrunnet mistenksomhet.

For nå må vi uansett tilbake til jobben med å utforme en effektiv klimapolitikk som virkelig kan akselerere grønn omstilling og sikre raske utslippskutt. Gjennom rapporten ZERO 2030 har ZERO foreslått en rekke konkrete virkemidler for å redusere de norske utslippene med 55 prosent innen 2030, og vi ser fram til regjeringens kommende klimaplan for utslippskutt i hele økonomien. For det er politikken vi får på plass i løpet av denne stortingsperioden, som i stor grad vil avgjøre hvor store utslippskutt det vil være mulig å oppnå innen 2030.