Helomvending i norsk klimapolitikk?

Ap og Sp vil ta alle klimakutt innenlands. Å si fra seg fleksibiliteten i EU-avtalen er radikalt og kan innebære høye kostnader, mindre langsiktighet og stor risiko, skriver SSB-forskerne Brita Bye og Taran Fæhn.

todelt bilde støre og vedum sammenstilt med von der leyen
Hurdalsplattformens mål betyr en helomvending i norsk klimapolitikk som kan falle svært dyrt ut, skriver artikkelforfatterne. Foto Støre og Vedum i Hurdal: Arbeiderpartiet. EU-kommisjonens president Ursula von der Leyen: EC Audiovisual Service.

Regjeringen Støre har satt seg mål om å kutte klimagassutslippene med 55 prosent innen 2030 utelukkende ved innenlandske tiltak – også for kvotepliktig sektor. Historien har vist at Norge tidligere ikke har nådd sine innenlandske mål, men har oppfylt internasjonale forpliktelser ved å kjøpe utslippsrettigheter med usikker klimaeffekt.

Hittil er utslippene bare redusert med 4 prosent siden 1990. Forpliktelsen for 2020 i Kyotoavtalen var 20 prosent. For å komme i mål med tidligere forpliktelser, har Norge blant annet kjøpt utslippsrettigheter fra u-land gjennom den såkalte grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism, CDM).

Ved å knytte seg tett til EU har Norge ikke lenger lov til å benytte slike billige muligheter, i tillegg til at en er pålagt mange nye forpliktelser. På plussiden har myndigheter og aktører kunnet bruke fleksibiliteten i EU-systemet med visshet om at det gir reelle utslippskutt. Å si fra seg dette er drastisk; siden 2008 har kvotehandelen med EU vært et helt sentralt virkemiddel i norsk klimapolitikk.

I denne artikkelen viser vi at regjeringens helomvending enten kan falle svært dyrt ut eller bli uforenlig med forpliktelser i et videre EU-samarbeid. I verste fall kan vi falle tilbake til gamledagers tvilsomme kvoteløsninger.

EU-avtalen: Tre pilarer, årlige mål og fleksibilitet

Norge har tatt på seg store og tydelige forpliktelser om utslippskutt fram mot 2030 med formål om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. De nye forpliktelsene ble meldt inn til Paris-avtalen i 2020 og nedfelt i Norges klimalov i 2021. Utslippene av klimagasser skal reduseres med minst 50 prosent, og opp mot 55 prosent, innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå.

Det er presisert både i klimaloven og Paris-avtalen at Norge har til hensikt å oppfylle dette målet i samarbeid med EU. EU har et tilsvarende overordnet reduksjonsmål for 2030.

Denne presiseringen om EU-samarbeid er ingen tilfeldighet. Avtalen som kom i stand under Solberg-regjeringen, var på mange måter en kreativ løsning på gamle problemer. Den la flere og sterkere internasjonale forpliktelser på Norge, men ga samtidig også noen nye muligheter. EUs klimapolitiske regelverk deler utslippene på tre pilarer:

  1. Utslipp underlagt det europeiske kvotesystemet (fra petroleumssektoren, energi-intensiv industri og kraftproduksjon),
  2. Ikke-kvotepliktige utslipp under innsatsfordelingsforordningen (resten, derunder transport, bygg og avfall) og
  3. Netto-utslippene i skog- og arealbrukssektoren (Land use, land-use change, and forestry – LULUCF).

Avtalen deler det overordnede utslippsmålet i tre delmål, ett for hver av disse pilarene, samt mål for alle år fram mot 2030. Årlige utslippstak er en viktig endring fra tidligere. Norges erfaringer med klimapolitiske mål før 2021 har vært at ambisiøse klimamål er blitt satt for et år langt frem i tid. Når dette tidspunktet nærmet seg, så falmet ambisjonene. Dette er ikke lenger mulig.

Selv om det er tre pilarer og årlige mål, er det i avtalen lagt opp til noe fleksibilitet, både over år og på tvers av pilarene. For eksempel kan en begrenset mengde kvotekjøp eller overoppfyllelse av målet i LULUCF-sektoren brukes for å oppfylle deler av Norges forpliktelse i innsatsfordelingen.

Potensielt enda viktigere er at samarbeidet åpner for ubegrenset fleksibilitet på tvers av landegrensene. Det innebærer først og fremst at Norge kan kjøpe kvoter i det europeiske kvotemarkedet for å oppfylle sin forpliktelse for kvotepliktige utslipp. Det gjelder i prinsippet det samme for ikke-kvotepliktige utslipp, så fremt Norge blir enig med andre land om en slik handel. Noe felles marked er ennå ikke på plass.

Den nåværende avtalen med EU er ennå ikke oppdatert i tråd med Norges og EUs nye forpliktelser i Paris-avtalen fra 2020. EU arbeider blant annet med nye fleksibilitetsregler, nasjonale forpliktelser og årlige utslippsbudsjetter i sin Klar-for-55 (Fit-for-55)-strategi.

Mens alle har gått og ventet på hvordan de norske delmålene i de tre pilarene vil bli konkretisert i nye forhandlinger med EU, kommer regjeringen Støre i Hurdalsplattformen (2021) med overraskende målformuleringer som tyder på at fleksibiliteten i EU-samarbeidet ikke lenger skal brukes. Denne endringen er vesentlig. Norge har ingen slik forpliktelse om innenlandske utslippskutt under Paris-avtalen, i klimaloven eller i det nåværende EU-samarbeidet.

Målene i Hurdalsplattformen vil øke Norges reduksjonsutfordringer betraktelig. Det innebærer en mer enn 50 prosents reduksjon i utslippene fra pandemiåret 2020, som er det siste året vi har utslippstall for.

Det kan stilles spørsmål ved om det i det hele tatt vil være mulig å klare et slikt utslippskutt innenlands fram til 2030 uten å ta i bruk svært dyre og upopulære tiltak. Det er ikke utredet hva de praktiske og kostnadsmessige konsekvensene av dette vil kunne bli. Tidligere analyser kan imidlertid gi en pekepinn. La oss først se på hva avtalen med EU, som nå er under oppdatering, vil kunne innebære.

Kostnadene i et samarbeid med EU

Det ligger an til at norske forpliktelser i 2030 i en videre avtale med EU vil tilsvare reduksjoner på henholdsvis 61 prosent for de kvotepliktige utslippene og 50 prosent for utslippene under innsatsfordelingen, sett i forhold til 2005-nivåene.

For kvotepliktige utslipp kan forpliktelsen oppnås ved å bruke fleksibiliteten i det europeiske kvotemarkedet. Kvoteprisen vil øke blant annet som følge av at kvotetaket gradvis strammes til. Framskrivninger av forventet kvotepris i 2030 varierer. Finansdepartementet bruker en kvotepris på om lag 600 kr/tonn CO2-ekvivalenter (tCO2e) for 2030 (Finansdepartementet, 2021b). I februar 2022 var den oppe i rundt 900 kr/tCO2e.

Beregninger av kostnader ved en 50 prosent reduksjon i utslippene under innsatsfordelingen ble gjort i Fæhn mfl. (2020) i prosjektet Klimakur 2030. Det ble lagt til grunn et yttertilfelle, der alle kuttene i utslippene under innsatsfordelingen skulle skje innenlands. Om dette løses på billigst mulig måte, vil det tilsvare en situasjon der alle klimagassutslipp under innsatsfordelingen stilles overfor samme avgift. Det nødvendige avgiftsnivået ble beregnet til 3700 kr/ tCO2e. Dette tilsvarer om lag en femdobling av dagens CO2-avgift som er på 766 kr/tCO2e (Finansdepartementet, 2021a). Økningen i bensin- og dieselprisen til forbruker blir med en slik CO2-avgift om lag 8 kr/liter.

Som nevnt kan EU-fleksibilitet i prinsippet brukes på tvers av landegrensene. EU har til hensikt å få på plass et kvotemarked for utslipp fra veitransport og bygg, som på sikt vil kunne utvikles til en fleksibilitetsmekanisme. Om man, som det andre yttertilfellet, skulle få til en kostnadseffektiv gjennomføring på tvers av land under innsatsfordelingen, så kan prisen på utslippstillatelser falle betraktelig under 3700 kr/tCO2e. Tidligere studier (se for eksempel Bye mfl., 2019; Aune og Golombek, 2021; Veille, 2020) antyder priser på mellom 600 og 2500 kr/tCO2e.

Kostnader ved innenlandsk mål uten bruk av EUs fleksibilitet

La oss så sammenlikne disse løsningene innenfor EU-samarbeidet og dets fleksibilitetsregime med tilfellet der Norge velger rent innenlandske løsninger som i Hurdalsplattformen.

Den rimeligste måten å gjennomføre dette på vil tilsvare en løsning der alle norske kilder til klimagassutslipp blir stilt overfor samme avgift. Fæhn og Yonezawa (2021) finner i dette tilfellet at det er lønnsomt å redusere utslippene med mer enn de 61 prosent den norske forpliktelsen i 2030 innebærer for utslippene i kvotepliktig sektor; kuttet blir beregnet til å være 20 prosent større. Kuttet i utslippene under innsatsfordelingen blir tilsvarende mindre. Dette skyldes at kostnadene for tiltak i kvotepliktig sektor ligger lavere enn for tiltakene under innsatsfordelingen.

Løsningen innebærer en avgift som ligger drøyt fire ganger høyere enn den anslåtte 2030-prisen i EUs kvotesystem på om lag 600 kr/tCO2e. Den blir såpass mye høyere både fordi tiltakene i norsk kvotepliktig sektor koster mye mer enn i EU og fordi det med tilleggsmål om innenlandske klimakutt blir kostnadseffektivt å gjøre mer i kvotepliktig sektor enn hva EU-samarbeidet tilsier.

Avgiften blir om lag 30 prosent lavere enn hva som måtte til i Klimakur 2030-tilfellet for utslippene under innsatsfordelingen. Det skyldes at en del utslippskutt under innsatsfordelingen kan erstattes med kutt i kvotepliktige utslipp, som faller rimeligere.

Alt i alt blir dette en langt dyrere løsning for Norge enn å benytte seg av kvotemarkedets fleksibilitet, og den kommer i et enda dårligere lys om vi sammenlikner den med et EU-samarbeid som har fleksibilitet på tvers av land også for tiltak under innsatsfordelingen.

Kan være uforenlig med EU-forpliktelsene

Den mest kostnadseffektive gjennomføringen av det innenlandske målet beskrevet over, har en vesentlig ulempe: Den kan være uforenlig med EU-forpliktelsene Norge vil kunne få. I denne innenlandske løsningen blir kuttet i utslippene under innsatsfordelingen for lite. Her får vi altså et problem i forhold til EU.

Hvis vi er heldige, kan vi fortsatt oppfylle EU-kravet for utslippene omfattet av innsatsfordelingsforordningen. Norge har nemlig, i tråd med EUs reguleringer, satt av en begrenset mengde kvoter fra kvotemarkedet som det vil være tillatt å konvertere til utslippstillatelser under innsatsfordelingen. Årlig kan en viss mengde (i underkant av 0,6 millioner tCO2e per år), brukes for å oppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen i perioden 2021-2030.

Paradoksalt nok må vi i dette tilfellet, siden Norge setter seg fore å ikke bruke fleksibilitet over landegrensene, nettopp utnytte kjøp av kvoter i EUs kvotemarked. Det er imidlertid ikke sikkert denne begrensede konverteringsretten er tilstrekkelig for å oppfylle forpliktelsen i innsatsfordelingen.

En annen fortolkning av Hurdals-målet er å fordele tiltakene innenlands slik at vi reduserer utslippene i og utenfor kvotepliktig sektor slik EU-avtalen pålegger oss, det vil si med henholdsvis 61 prosent og 50 prosent. Det billigste blir da å fordele reduksjonene tilsvarende hva én lik avgift på kvotepliktige utslipp og en annen lik avgift for utslipp uten kvoteplikt ville medført. Dette vil være en dyr løsning fordi vi ikke kan utnytte at det er billigere å gjøre mer av kuttene ved tiltak i kvotepliktig sektor. Avgiften for de ikke-kvotepliktige utslippene vil falle ut omtrent som i beregningene fra Klimakur 2030 i Fæhn mfl. (2020), mens den norske avgiften i kvotepliktig sektor i 2030 må opp i mer enn det dobbelte av den forventede kvoteprisen i EU (Fæhn og Yonezawa, 2021).

Det blir enda dyrere

Det må poengteres at alle disse beregningene av nødvendige avgiftsnivåer ved innenlandske gjennomføringer, forutsetter kostnadseffektivitet gitt utslippsmålene. Men historien har vist, og foreliggende klimaplaner viser, at gjennomføringen neppe vil bli kostnadseffektiv. Dagens klimapolitikk, så vel som klimaplanen fra Solberg-regjeringens tid (Meld St. 13 (2020-2021)) og Hurdalsplattformens formuleringer, preges av store forskjeller i hva klimatiltakene koster fra sektor til sektor.

I tillegg til varierende utslippspriser (dvs. avgifter og kvotepriser) er det tatt i bruk mange virkemidler med uoversiktlige samfunnsøkonomiske kostnader. Klimavirkemidlene skal dessuten oppnå for mange målsettinger. I dag spenner utslippsprisene i Norge fra ingen pris til nærmere 1400 kr/tCO2e for utslipp fra sokkelen og innenriks luftfart, som både betaler kvotepris i EU og innenlands CO2-avgift (se også figur 2.18, Finansdepartementet, 2021a).

Klimaplanen (Meld St. 13 (2020-2021)) var tydelig på at en ønsket å regulere utslippene under innsatsfordelingen med flere virkemidler enn bare avgift, og skisserte også avgiftsrabatter på drivstoff. Hurdalsplattformen er enda tydeligere på at avgiftene skal variere og at kostnadene slik skal bli lave for noen tiltak og høye for andre. Avgiftsreduksjoner skal gis for «særskilt berørte grupper og næringer», og avgiftsfritak skal gjelde for «klimagassutslipp som følger av biologiske prosesser», som omfatter metanutslipp fra jordbrukssektoren. Samtidig skal sokkelen elektrifiseres, noe som potensielt vil gi svært dyre tiltak.

Hurdalsplattformen er også eksplisitt på at klimapolitikken skal brukes til å nå mange flere mål enn å kutte klimagassutslipp: «Regjeringens klimapolitikk skal skape og bevare jobber og sikre rettferdig fordeling, et sterkt nasjonalt eierskap til naturressurser og et aktivt internasjonalt samarbeid om energi og klima.» Bakgrunnen for ulike reguleringer kan være godt gjennomtenkte avveiinger mellom klima og andre mål og mangel på bedre virkemidler for å nå disse andre målene, men det kan også være at politikerne ikke er godt nok bundet til masten. Når valgkampene nærmer seg, kan langsiktige klimahensyn lett måtte vike plassen for mer akutte valgløfter til viktige velgergrupper.

Eget innenlandsk mål trengs ikke lenger

Utviklingen i EUs klimapolitikk i form av ambisjoner, bruk av virkemidler og overvåking av utslipp, bidrar til at EU-samarbeidet tjener oss godt og gjør innenlandske utslippsmål mindre maktpåliggende.

Ønsket i Hurdalsplattformen om å ta alle utslippskutt innenlands kan skyldes utrygghet om at kvotemarkedet faktisk gir utslippskuttene det er ment å gi. I motsetning til hva som var tilfellet for så vel de grønne utviklingsmekanismene som for EUs kvotemarked til midten på 2010-tallet, har EU i dag sikret at kvotemarkedet deres fungerer godt og utslippskuttene blir realisert. Nye felles virkemidler utredes grundig og utslippsutviklingen overvåkes nøye. EU-avtalen innebærer tydelige forpliktelser i motsetning til hva ensidige mål om innenlandske utslippskutt hittil har gjort. I dag synes innenlandske mål overflødige.

Motstanden mot kvotekjøp kan skyldes bekymringer for om det bidrar til å forsømme omstillingstiltak her hjemme. Prioriteringene innenlands kan bli for kortsiktige, slik at investeringer som kreves i dag for å kunne bli kostnadseffektive på lengre sikt, erstattes av tilsynelatende billigere kvotekjøp i EU.

For alle land med politikere på valg finnes slike farer. Vi kan likevel ikke se at dette er en mer relevant bekymring innenfor EU-samarbeidet enn utenfor. Tvert imot: Jo mer forpliktende, jo mer troverdige er målene. Tilknytningen til EUs klimapolitikk stimulerer til langsiktighet, ikke minst ved at det er satt forpliktende utslippstak for alle årene 2021-2030 samt at Norges 2050-mål er bundet opp mot EUs. Gjennom EUs grønne giv (Green Deal) jobbes det konkret og målrettet for å bli et nullutslippssamfunn innen 2050. Politikkvirkemidlene strammes gradvis til langs alle de tre pilarene (Farstad mfl., 2021), slik at kravene til reelle utslippskutt i hvert land sikres. Dette sikrer forutsigbare rammer for norske aktører, som uansett må tilpasse seg politikken i EU for å være konkurransedyktige.

Norges forpliktelser til å følge EUs klimareguleringer ansporer med andre ord norske myndigheter til å handle langsiktig. Klimapolitikken blir mer troverdig og stødig, og vil i sin tur stimulere bedrifter og husholdninger til langsiktig omstilling. I slike langsiktige klimastrategier vil det mest sannsynlig også inngå tiltak i andre europeiske land – eller kvotekjøp om en vil. Med et EU-samarbeid blir det imidlertid mindre sannsynlig at slike tiltak vil erstatte tiltak som kan bidra til fornuftig omstilling i årene og tiårene som kommer. Det vil bare straffe seg for den enkelte.

Fleksibiliteten i EU-systemet kan ses på som en gulrot for Norge til å påta seg sterkere internasjonale klimaforpliktelser. Hurdalsplattformens avvisning av å bruke fleksibiliteten, kan bidra til at EU-avtalen anses mindre attraktiv og nødvendig. Risikoen er til stede for at vi havner tilbake i gamle spor, der ambisjonene svekkes når 2030 nærmer seg og politikken ligger bakpå.

Både Paris-avtalen og Norges klimalov åpner da for at Norges 2030- og 2050-mål kan innfris ved kjøp av billige kvoter utenfor Europa med usikker effekt. Det pågår et arbeid for å øke kvaliteten på godkjente internasjonale kvoter under Paris-avtalen, men dette er et svært vanskelig terreng. Risikoen for å ende med å kjøpe usikre kvoter utenfor EU vil svekke forutsigbarheten til norsk politikk og gi uheldige signaler overfor det norske folk og det globale klimasamarbeidet.

Referanser:

Aune, F.R., R. Golombek (2021): Are Carbon Prices Redundant in the 2030 EU Climate and Energy Policy Package?, The Energy Journal 42(3), 225-264.

Bye, B., T. Fæhn, O. Rosnes (2019): Marginal abatement costs under EU’s Effort Sharing Regulation – a CGE study, Reports 10/2019, Statistics Norway.

Farstad, F., E. A. T. Hermansen, M. Dotterud Leiren, J. Wettestad, L. H. Gulbrandsen, G. Søgaard, K. Øistad, L. Fridstrøm, M. Knapskog, T. P. Uteng (2021): Klar for 55? EUs nye klimaregelverk og betydningen for Norge, Rapport 2021:7, Platon.

Finansdepartementet (2021a): Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) For budsjettåret 2022 — Skatter, avgifter og toll.

Finansdepartementet (2021b): Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser.

Fæhn, T., Kaushal, K. R., Storrøsten, H., Yonezawa, H., Bye, B. (2020): Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030, Reports 23/2020, Statistics Norway.

Fæhn, T., Yonezawa, H. (2021): Emission targets and coalition options for a small, ambitious country: An analysis of welfare costs and distributional impacts for Norway, Energy Economics 103.

Hurdalsplattformen (2021): Regjeringsplattform for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet.

Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, Klima- og miljødepartementet.

Veille, M. (2020): Navigating various flexibility mechanisms under European burden-sharing, Environmental Economics and Policy Studies22, 267–31.