Avveininger i vindkraft­utbygging på land

Regjeringen legger opp til økt landbasert vindkraftproduksjon og innføring av grunnrenteskatt. Det kan gi gode inntekter, men også store konflikter, skriver fem forskere.

Tettsted langs sjøen med vindmøller på fjellet bak.
Artikkelforfatterne etterlyser klarere kriterier for hvilke arealer som kan benyttes til vindkraftverk på land. Bildet er av tettstedet Ulla på Haramsøya i Ålesund kommune i Møre og Romsdal. (Foto: Halvard Alvik / NTB)

Ifølge Hurdalsplattformen vil regjeringen tillate utbygging av vindkraft på steder der det er gode vindforhold og lokal aksept, og den skal «skal ta behørig hensyn til å ivareta viktige naturverdier».

Hva som legges i behørig hensyn kan få store konsekvenser både for omfang og plassering av ny vindkraft i Norge. Basert på dagens konsesjonssøknader om ny vindkraftutbygging ser vi klare konflikter mellom bevaring av viktige naturverdier og ønsket om økt kraftproduksjon. Vi etterlyser klarere kriterier for hvilke arealer som kan benyttes til vindkraftverk på land.

Vindkraftens kostnader

Selv om vindkraft kan gi et viktig bidrag til å bekjempe globale klimaendringer, gi tiltrengt ny energiproduksjon og betydelige inntekter, kommer den ikke uten miljø- og sosiale kostnader. De som bor eller har hytter i nærheten av vindkraftverk, kan få turbiner i synsfeltet, og være plaget av støy og skyggekast. De lokale turområdene kan bli forringet. Nasjonale verdier, som eksistensen av uberørt natur og naturmangfold, kan bli negativt påvirket.

Det kan også oppstå konflikter mellom bruk av arealer til vindkraftverk og bruk av arealer til reindrift, som vi har sett på Fosen.

Eierne av vindkraftverk er ikke pålagt å kompensere for negative miljøeffekter av vindkraft. Men i 2022 ble det innført en produksjonsavgift som skulle tilfalle vertskommunene. Fra 2023 er den satt til 2 øre per kWh.

Det er innført grunnrenteskatt for landbaserte vindkraftverk fra 2023. Med høye strømpriser følger det en ekstraordinær profitt fra å bruke norsk natur til vindkraftproduksjon. Grunnrenteskatt er derfor rimelig, særlig tatt i betraktning av at 58 prosent av norsk vindkraftproduksjon har utenlandske eiere, i motsetning til vannkraften som i all hovedsak er i norsk offentlig eie.

Det er imidlertid mange spørsmål som gjenstår når det gjelder norsk landbasert vindkraftproduksjon. Bør vi, som danskene gjorde, sette et tak på antall turbiner? Hvilke arealer skal eventuelt gjøres tilgjengelig for vindkraft? Eller mer konkret, hvilke kriterier skal legges til grunn ved tildeling av konsesjoner, og hva innebærer det for plasseringen av turbiner rundt i landet?

Her har NVE nylig signalisert økt vekt på landskap og miljø, naboer og samfunn i konsesjonsbehandlingen, og at en ellers skal «sørge for grundigere utredninger slik at man i en samfunnsøkonomisk analyse tydeliggjør hvordan ulike fordeler og ulemper vektes».

Søknader om mer vindkraft: Tre konfliktlinjer

For å bidra med kunnskap om dette, har vi gått igjennom konsesjonssøknadene for nye vindkraftverk i Norge. Til sammen har vi vurdert 26 søknader som er aktuelle for utbygging, enten fordi de allerede har fått konsesjon, men ennå ikke er bygget, eller de ligger inne til behandling hos NVE. Samlet sett vil disse kunne gi 11 TWh årlig produksjon. Vi har blant annet vurdert konsesjonssøknadene ut ifra noen kriterier for påvirkning på natur, lokalt miljø og den økonomiske lønnsomheten i prosjektene.

I Grimsrud m.fl. (2022) foretar vi en analyse av søknadene og finner tre klare konfliktlinjer når det gjelder samfunnsøkonomisk vurdering av plasseringen av vindkraftverk.

For det første er det en konfliktlinje mellom kun å se på kraftverkenes lønnsomhet, og det å også ta hensyn til påvirkningen på naturmangfold og uberørt natur. Om bare lønnsomheten ble lagt til grunn, vil det være fornuftig å bygge ut der investeringskostnaden er lavest og prisen på strømmen er høyest. Dette vil typisk være i Sør-Norge. Tar vi hensyn til bevaring av natur ved å unngå overlapp med særlig verdifulle naturområder, blir bildet et annet. Da vil det være mer gunstig å gi konsesjon til noen flere av de omsøkte vindkraftanleggene nord i landet.

For det andre ser vi risiko for konflikt mellom bevaring av natur på den ene siden og å unngå påvirkning av beiteområder for tamrein på den andre. Dersom man helt skulle unngå overlapp med reinbeiteområder, ville bare én av de sju vindkraftkonsesjonssøknadene i nord bli godkjent. Om en derimot bare la vekt på bevaring av særlig verdifulle naturtyper og artsfunksjonsområder, og ikke tok hensyn til påvirkning av reinbeiteområder, ville fem av sju søknader blitt godkjent. Dette utgjør en tidobling av potensialet for ny vindkraft i nord, med 5 TWh sammenlignet med kun 0,5 TWh.

For det tredje er det en konfliktlinje mellom å bygge vindkraftverk i nærheten av der folk bor eller har hytter og bevaring av særlig verdifull natur. Ønsket om å skåne uberørt natur kan bety at vindkraftverkene må settes nærmere der folk bor, der det allerede er utbygd infrastruktur.

I vår analyse fant vi at dersom vindkraftverkene skulle tilfredsstille våre kriterier for bevaring av både naturmangfold, villmark og beiteområder for tamrein, var det kun tre av de 26 konsesjonssøknadene som burde få tillatelse. Ett i Midt-Norge og to i Sør-Norge. Disse utgjør et samlet potensiale på 1,3 TWh. Til sammenligning forventer NVE en økning i kraftforbruket i Norge på 36 TWh fram mot 2040. En oversikt over hvilke vindkraftverkssøknader som oppfyller de ulike kriteriene finnes i Grimsrud m.fl. (2022), Appendiks D.

Trenger klarere retningslinjer

Det er fortsatt uavklart hvilke konsekvenser det vil få for nye anlegg at Høyesterett ga reindriftssamene medhold i at deres rettigheter var blitt krenket med utbyggingen på Fosen. Kanskje vil man kunne finne løsninger for sameksistens. Hvis det var mulig, viser likevel vår analyse at bare om lag halvparten av de omsøkte vindkraftverkene lå i områder som ikke berørte villmarksområder eller områder med særlig verdifullt naturmangfold.

Vår analyse viser imidlertid også at den forventede lønnsomheten i de kraftverkene som hadde overlapp med særlig verdifull natur, ikke var mye større enn for de som ikke hadde det. Selv om dette resultatet vil avhenge av strømprisene fremover, kan det indikere at vi kan ta hensyn til naturmangfold og uberørt natur til en relativt lav kostnad for samfunnet. Det fordrer imidlertid klare regler for hvilke restriksjoner man setter på arealinngrep i konsesjonsbehandlingen. Et første bidrag her kan være at NVE gir klarere retningslinjer for hvilke typer og omfang av arealinngrep som kan tillates.

Referanser:

Grimsrud, K., C. Hagem, K. Haaskjold, H. Lindhjem og M. Nowell (2022): Spatial trade-offs in national land-based wind power production in times of biodiversity and climate crises. DP 992, Statistics Norway

Meld. St. 28 (2019–2020) Vindkraft på land — Endringer i konsesjonsbehandlingen, kapittel 8.

Norges Høyesterett (2021): HR-2021-1975-S, (sak nr. 20-143891SIV-HRET), (sak nr. 20-143892SIV-HRET) og (sak nr. 20-143893SIV-HRET), se også omtale «Vedtak om konsesjon til vindkraftutbygging på Fosen kjent ugyldig fordi utbyggingen krenker reindriftssamenes rett til kulturutøvelse» (Nettside).

NVE (2021): LANGSIKTIG KRAFTMARKEDSANALYSE 2021 – 2040. FORSTERKET KLIMAPOLITIKK PÅVIRKER KRAFTPRISENE, NVE Rapport nr. 29/2021.

NVE (2022): Kunnskapsgrunnlaget om virkninger av vindkraft på land – Produksjonsavgift på landbasert vindkraft. (Nettside)

NVE (2022): NVE foreslår nye krav i konsesjonsbehandlingen av vindkraft (Nettside)

NVE (2022): Konsesjonssaker (Nettside)

Regjeringen (2021): Hurdalsplattformen – for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet.