Statens risiko og rolle i oljepolitikken - Energi og Klima

Statens risiko og rolle i oljepolitikken

Det trengs en seriøs diskusjon om det er riktig at staten skal ta opptil 90 prosent av risikoen ved oljeleting og investeringer. Det bør vurderes om mer risiko bør vris over på de private petroleumsselskapene.

Denne artikkelen er over 2 år gammel.

Dagens sjeføkonom i Konkurransetilsynet, Linda Orvedal, skrev i 2006 en artikkel i Magma (Econas tidskrift for økonomi og ledelse), der hun ser på forskjellen mellom en næringsnøytral og konkurransenøytral næringspolitikk.

Jeg kom på artikkelen da jeg leste om høstens protester fra norske banker mot myndighetenes krav om strengere kapitaldekning, som visstnok fører til dårligere konkurransevilkår overfor utenlandskeide banker som opererer i det norske bankmarkedet. Idar Kreutzer, administrerende direktør i bransjeorganisasjonen Finans Norge, ber derfor om like konkurransevilkår mellom norskeide og utenlandskeide banker.

Det Kreutzer ber om, er en konkurransenøytral næringspolitikk. Skauge-utvalget (NOU 2003:9) forklarer en konkurransenøytral politikk slik: «Rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare de beste rammebetingelsene i land det er naturlig å sammenligne seg med.»

Oljeskatt på #Klimafrokost
Denne teksten ble første gang publisert i rapporten «Oljeskatten i energiomstillingens tid» i desember 2015. Vi publiserer den på Energi og Klima i forkant av #Klimafrokosten 13. april med tema: Etter Paris: På tide å stramme til oljeskatteregimet og heller øke trykket på å fremme utslippsfrie næringer?

En slik næringspolitikk reiser, ifølge Orvedal, en rekke kritiske spørsmål: Hva mener man med like rammebetingelser? Betyr dette at norske bedrifter bør ha like kostnader, i form av ansattes rettigheter og lønnskrav, myndighetenes nivå på skatter og avgifter, eller andre reguleringer i form av dokumentasjonskrav, forsikringer, rapporteringer og så videre? Orvedal stiller også spørsmål om hvilke land det er naturlig å sammenligne seg med. Norden, EU, OECD, Asia?

Uavhengig av hvor man setter grensene for en konkurransenøytral næringspolitikk, vil en slik politikk vri ressursene mot næringer som andre land støtter eller gir ekstra gode rammebetingelser. Landbruksnæringen er et klassisk eksempel. Ettersom alle OECD-land støtter sitt landbruk, så krever det nasjonale landbruket i hvert enkelt land konkurransenøytralitet i form av subsidier og differensierte tollsatser for å ha mulighet til å konkurrere mot utenlandske landbruksvarer. Effektene av en slik politikk vil, i motsatt ende, bidra til at nasjonale næringer med en høyere verdiskapning og lønnsomhet får, relativt sett, mindre tilgang og mer kostbare knappe ressurser, som arbeidskraft og kapital, fordi myndighetene ønsker å korrigere markedet for å oppnå like konkurransevilkår innen en spesifikk næring, sammenlignet med vilkårene til samme næring i andre land.

Hva er en god næringspolitikk?

Med utgangspunkt i økonomisk teori, nevner Orvedal to faktorer som har betydning for vår verdiskapning: Våre egne absolutte ressurser og vår egen absolutte evne til å utnytte disse ressursene. Dersom målsetningen med næringspolitikken er å sikre en høyest mulig verdiskapning, bør man føre en næringspolitikk som maksimerer disse to faktorene.

Gullfaks B-plattformen. (Foto: Ole Jørgen Bratland/Statoil ASA)
Gullfaks B-plattformen. (Foto: Ole Jørgen Bratland/Statoil ASA)

En næringspolitikk som forsøker å korrigere rammebetingelser for utenlandsk konkurranse, subsidier og reguleringer, strider mot disse to prinsippene fordi ressursgrunnlaget i hvert enkelt land eller samfunn er forskjellig. Når norske banker klager over ulike konkurransevilkår relativt til utenlandskeide banker, glemmer man for eksempel den norske finansnæringens momsfritak og implisitte statsgaranti, som, ifølge Finanskriseutvalget (NOU2011:1), har en verdi på mange titalls milliarder kroner årlig – relativt til andre næringer i Norge.

En god næringspolitikk er tvert imot en næringsnøytral politikk, altså en politikk som bidrar til å få det totale markedet og de mindre sektorbaserte markedene til å fungere så «perfekt» som mulig. Denne typen politikk tar ikke hensyn til markedets vinnere og tapere, men skaper likevel et rom for aktivt å korrigere for markedssvikt, som verdien av fellesgoder, effekten av eksterne virkninger, nærværet av asymmetrisk informasjon og tilfeller av ufullkommen konkurranse.

Hvordan skal man tilnærme seg en prinsipiell, næringsnøytral politikk overfor den norske petroleumssektoren?

Petroleumssektoren

I et velfungerende og grenseløst kapitalmarked vil finansiering av letebrønner og feltutbygginger på norsk sokkel konkurrere med tilsvarende petroleumsprosjekter i hele verden. Gitt helt like rammebetingelser, vil ikke kapitalen bry seg om hvorvidt prosjektet befinner seg i Norge, USA, Brasil, Russland eller Nigeria. Det feltet eller prospektet med lavest forventet marginalkostnad vil bli realisert først, og billigst.

Ad

Men som mange er klar over, er det ikke like rammebetingelser i alle land med petroleumsproduksjon. Politisk stabilitet, tilgang til og kostnader på kvalifisert arbeidskraft og tjenester, skatter og avgifter, prisen på alternative produkter, og den generelle stabiliteten i rammebetingelsene, er alle faktorer som vil påvirke kapitalbevegelser og investeringsbeslutninger i verdens petroleumsmarked.

Gitt store nasjonale forskjeller i rammebetingelser i den globale petroleumssektoren, hvilke rammebetingelser og markedsinngrep er da «riktig» å ha på norsk sokkel?

Norsk sokkel

Petroleumsforekomstene på norsk sokkel regnes som felleseie. Det vil si at eiendomsretten til disse ressursene er eid av staten Norge, på vegne av samfunnet. Dette er den vanligste eierformen for naturressurser, spesielt om man ser bort fra korrupsjon og oligarki i autoritære og politisk ustabile samfunn og stater. Av liberaldemokratiske stater er det trolig bare USA og enkelte andre anglosaksiske nasjoner, hvor potensielle naturressurser – i hvert fall landbaserte ressurser – er eid av grunneieren og ikke av staten. Norge har dessuten tatt felleseie ett skritt videre, når man mener at fremtidige norske generasjoner også eier de nevnte nasjonale naturressursene, gjennom å opprette Oljefondet og dets handlingsregel.

Petroleumsselskaper på norsk sokkel har en marginalskattesats på 78 prosent (normal skattesats på 25 prosent pluss en grunnrenteskatt på 53 prosent), for å sikre at grunnrenten fra naturressursene, i størst mulig grad, kommer den norske staten til gode. I tillegg har staten direkte eierandeler i om lag en tredjedel av alle olje- og gassressursene på norsk sokkel (SDØE), som forvaltes av det helstatlige selskapet Petoro.

Innføring av tiltak

På starten av 2000-tallet ønsket norske myndigheter å øke konkurransen på norsk sokkel. En ordning som prekvalifiserte selskaper som operatører og rettighetshavere på sokkelen var første skritt. På denne måten kunne nye og mindre selskaper kjøpe andeler og delta i lisenstildelinger, uten å bekymre seg over en godkjennelsesprosess i etterkant. Det neste skrittet var å bidra til at disse selskapene kunne komme inn og konkurrere på allerede modne områder og felt på norsk sokkel. Den såkalte TFO-ordningen, som ble innført i 2003, bidrar til at nye og mindre aktører kan få tildelt lisensandeler i områder og felt som allerede har vært tildelt ved tidligere konsesjonstildelinger, men som ikke har aktiv produksjon. Utsirahøyden, ved gigantfunnet på Johan Sverdrup-feltet, er det mest kjente og beste eksempelet på virkningen av at nye aktører ser på de samme «TFO-feltene» på nytt. Videre har petroleumsselskaper på norsk sokkel betalt en høyere CO2-avgift enn i andre land og markeder.

Alle disse tiltakene er godt innenfor prinsippene om en næringsnøytral politikk, fordi dette er markedsinngrep for å effektivisere markedet på norsk sokkel, eller – som i tilfellet med CO2-avgift – korrigere markedet for eksterne virkninger, uten å gi ekstra fordeler relativt til andre sektorer i den norske økonomien. Snarere kan man heller si at en høyere CO2-avgift på norsk sokkel, relativt til andre sektorer med klimagassutslipp, bidrar til det motsatte.

I 2004 derimot, innførte norske myndigheter en refusjonsordning som gir petroleumsselskaper med skattemessig underskudd rett til en årlig utbetaling av skatteverdien (78 prosent) av deres respektive letekostnader. Målsettingen med ordningen er å likestille nye selskaper i en letefase, sammenlignet med de etablerte petroleumsselskapene i skatteposisjon, ettersom sektoren er svært kapitalintensiv og har høye inngangsbarrierer.

Likevel kan ikke denne ordningen karakteriseres som næringsnøytral, fordi den favoriserer petroleumsselskaper med underskudd relativt til «fastlandsselskaper» med underskudd. Det ville vært veldig merkelig med en tilsvarende likestilling mellom selskaper i skatteposisjon og de med utsatt skattefradrag i andre kapitalintensive sektorer, som medisinutvikling, annen innenlandsk industriproduksjon eller fornybarsektoren.

Petroleumsselskaper har videre ekstra gunstige avskrivningsregler relativt til andre selskaper, ved å kunne avskrive investeringer over seks år, i motsetning til andre sektorer, der man avskriver driftsmidlene basert på driftsmidlenes forventede levealder. I tillegg har petroleumsselskaper et særegent inntektsfradrag gjennom den såkalte friinntekten, som også kan regnes som et ekstra avskrivningsfradrag i særskattegrunnlaget for sektoren. Dette er en unik ordning, tilpasset en spesifikk næring, som indirekte bidrar til å vri ressurser fra andre næringer i økonomien, og er således heller ikke en næringsnøytral politikk.

Spørsmålet er om man kan bruke næringsnøytrale kriterier og prinsipper for petroleumssektoren. Petroleumssektoren er nemlig unik, fordi den har mulighet til å høste en grunnrente. En slik grunnrenteavkastning er høyere enn det som oppstår i et normalt marked, der konkurranse over tid – i teorien – gir en stadig lavere kapitalavkastning. Dette kommer av at grunnrenteverdien av produksjonen ikke kommer fra kapital og arbeidskraftressurser, men fra utnyttelsen av en begrenset naturressurs.

Dersom målet med næringspolitikken, som nevnt over, er å maksimere «våre egne absolutte ressurser og vår egne absolutte evne til å utnytte disse ressursene», kan man argumentere for at en vridning av ressurser mot petroleumsnæringen kan forsvares, ettersom denne unike grunnrenten gir en ekstraordinær avkasting, sammenlignet med avkastingen fra «normale» markeder.

Effekter

Olje- og energiminister Tord Lien argumenterte for å bevare leterefusjonsordningen i et innlegg i DN i 2015. Lien viser til at antallet letebrønner i 2005 var 12, mens antallet hadde økt til 59 letebrønner ved inngangen til 2014. Videre viser Lien til at 4,6 milliarder oljeekvivalenter er blitt påvist siden år 2000, og sammenligner dette med Ekofisk-feltet.

Dersom man ser bort fra eksterne virkninger som klimagassutslipp – som man allerede aktivt korrigerer for gjennom avgifter – har Lien rett i at en ikke næringsnøytral politikk som eksemplifisert ved leterefusjonsordningen og gunstige avskrivningsregler, har hatt en positiv vridningseffekt.

Spørsmålet blir da: Hvor langt kan man føre en næringspolitikk som vrir ressurser mot en spesifikk sektor i økonomien?

Man bør vurdere en nedtrappingsplan for å vri mer risiko over på de private petroleumsselskapene

Øystein Noreng, professor emeritus i petroleumsøkonomi ved Handelshøyskolen BI, skrev en artikkel i Teknisk Ukeblad i 2014, der han argumenterer for at dagens petroleumsregime skaper en oljeboble i norsk økonomi. Noreng viser til at dersom man inkluderer Petoros andeler av de direkte investeringskostnadene for feltutbygginger – som indirekte gir mindre overføringer til oljefondet på kort sikt – og alle fradragsmuligheter til de private petroleumsselskapene, så har Norge et petroleumsregime der staten tar nærmere 90 prosent av all risiko ved investeringer på norsk sokkel. Professoren fokuserer hovedsakelig på de kostnadsdrivende effektene på petroleumsindustrien og i økonomien generelt av et slikt regime. Men min bekymring er først og fremst at den norske stat tar en uforholdmessig stor langsiktig risiko.

Selv om grunnrenten fra norsk petroleumsvirksomhet i dag, på kort sikt, og mest sannsynlig på mellomlang sikt, vil ha stor betydning for norsk økonomi og verdiskapning, så er den langsiktige usikkerheten stor. Petroleumsprosjekter opererer med tidshorisonter som ofte vil strekke seg fra 30 til 50 år frem i tid. Med dagens olje- og gasspriser har flertallet av de siste årenes funn på norsk sokkel en negativ «break-even»-kostnad. Altså at anslaget for kostnadene per produserte petroleumsenhet overstiger dagens priser i markedet.

Videre er det mange som peker på en mulig overprising av karbonressurser og reserver som allerede er funnet i verden, i form av en «karbonboble». Uavhengig av sannsynlighetsgrader for et slikt scenario, bør det være slik at risikoen fra vurderinger, beslutninger, og ikke minst konsekvensene av fremtidige investeringsbeslutninger på norsk sokkel, i størst mulig grad bør tas i privat sektor.

Derfor bør man starte en seriøs diskusjon om det er riktig at staten skal ta opptil 90 prosent av de private aktørenes langsiktige finansielle risiko. Man bør vurdere en nedtrappingsplan for å vri mer risiko over på de private petroleumsselskapene, ved å gradvis fjerne friinntekter, gunstige avskrivningsregler og leterefusjonsordningen.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.