Grunnloven og utredning av langsiktige miljøkonsekvenser av nye lover - Energi og Klima

Grunnloven og utredning av langsiktige miljøkonsekvenser av nye lover

Grunnloven skal sikre vern av natur og miljø. Hvor godt utreder regjeringen egentlig miljøkonsekvensene av ny lovgivning?

Miljøkonsekvensene av lover skal utredes før de vedtas i Stortinget - gjøres det på en god nok måte?Foto: Stortinget cbnd

Grunnlovens § 112 gir oss alle en grunnlovsfestet rett til «et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares.» Bestemmelsen omhandler alle levende veseners eksistensgrunnlag. Den ivaretar brede miljøhensyn: Gjennom henvisningen til menneskelig helse og til naturens «produksjonsevne og mangfold» sikres naturens nyttefunksjon for mennesker, samtidig som naturens egenverdi gis et viktig vern. Det er omdiskutert hvilke rettslige forpliktelser som følger av § 112, blant annet i den pågående klimarettssaken.

Klimakrisen har stått høyt på den globale dagsordenen i flere tiår. Vi får stadig mer kunnskap om klimaendringene. I takt med at vår kollektive kunnskap har økt, har verdenssamfunnets innsats gradvis fulgt etter: Paris-avtalen slår fast at verdenssamfunnet skal begrense global oppvarming til under 2 °C, helst til 1,5 °C; Norge har vedtatt en klimalov som forplikter til 40 prosent kutt i utslipp av klimagasser innen 2030 (sammenlignet med 1990-nivået).

Masteroppgave om Grunnloven og miljø

Artikkelen er basert på forfatterens masteroppgave innlevert ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo høsten 2019.

Karen Hjelmervik Nerbø: «Krav til utredning av langsiktige miljøkonsekvenser av lovgivning etter Grunnloven § 112.»

Oppgaven er skrevet med støtte fra Fritt Ords klimastipend – et samarbeid mellom Fritt Ord og Norsk klimastiftelse.

Disse instrumentene har til felles at de fokuserer på målsettinger. For å nå dem må det gjennomføres omfattende tiltak i alle samfunnssektorer. En underliggende forutsetning for å nå målene er at man har kunnskap om virkningene av de tiltakene som foreslås. I min masteroppgave har jeg undersøkt utredning av langsiktige miljøkonsekvenser av lovgivning; både hvilke krav som stilles i regelverket, og hvordan det gjøres i praksis.

I § 112 andre ledd gis borgerne en prosessuell rett til miljøinformasjon. Prosessuelle regler beskriver fremgangsmåten for hvordan ulike avgjørelser skal treffes. Målet med prosessuelle miljørettigheter er at man ved å stille krav til prosessen kan få bedre avgjørelser. Konsekvensutredninger er en viktig del av dette. En grunnleggende forutsetning for å integrere miljøhensyn i alle avgjørelser, er at man har kunnskap om miljøtilstanden og virkningene av avgjørelsene. Denne begrunnelsen er i utgangspunktet like treffende for vedtakelse av lovgivning som for et vedtak som åpner for etablering av for eksempel en vindpark. Likevel er de fleste reglene om miljøkonsekvensutredning rettet mot konkrete tiltak. Det vedtas stadig mer lovgivning som påvirker miljøet på ulike måter. Hvor godt utredet er egentlig miljøkonsekvensene av lovgivningen?

Om lovgivning og regulering

De fleste lovvedtak i Stortinget bygger på forslag fra regjeringen. Regjeringen klargjør behovet for ny lovgivning ved å sette i gang en utredning. Utredningen ender i et lovforslag med begrunnelse. Lovforslaget blir sendt på høring slik at interesserte parter kan uttale seg. Etter høringen utarbeider departementet en lovproposisjon til Stortinget (Prop. L). På Stortinget blir lovproposisjonen behandlet i den stortingskomiteen den hører under. Etter at komiteen har behandlet lovforslaget leverer den sin innstilling til Stortinget (Innst. L). Når Stortinget i plenum har gjort samme lovvedtak to ganger på rad, jf. Grl. § 76, blir loven endelig vedtatt ved Kongens sanksjon.

Regulering av virksomhet som påvirker miljøet skjer ikke bare gjennom lovgivning. Stortinget kan umulig ha oversikt over alle detaljer som må reguleres, og overlater derfor til forvaltningen å gi nærmere regler i forskrifter. Forvaltningen fatter til slutt enkeltvedtak med hjemmel i lov og forskrift. Slik dannes et system der reguleringsstrukturen er vertikal: På lovgivningsnivå settes de overordnede rammene; detaljregulering skjer på forskriftsnivå; enkeltsaker avgjøres på enkeltvedtaksnivå, der det stilles konkrete vilkår. De tre nivåene er uløselig knyttet til hverandre, og det er vekselvirkninger mellom dem. Når man snakker om det norske reguleringssystemet må man se på det som ett system – en helhet der det er et stadig samspill mellom bestanddelene.

Det vertikale reguleringssystemet påvirker måten man utreder virkninger på. Utredningen er delt opp slik at den skjer i flere etapper: Før lovvedtak, før forskriftsvedtak, og før enkeltvedtak. Mye av utredningen skjer altså på et lavere nivå i det vertikale systemet, i forbindelse med enkeltvedtak. Regelverket om konsekvensutredning legger også opp til dette, med detaljerte regler om utredning av konkrete tiltak, og få og skjønnsmessige regler om utredning av lovgivning.

Hvilke krav stiller § 112?

§ 112 andre ledd gir borgerne en rett til innsyn i miljøinformasjon, men pålegger ikke etter ordlyden en plikt til å utrede miljøkonsekvenser. Dersom man derimot ser ordlyden i sammenheng med hele bestemmelsen og hensynene den er ment å ivareta, deriblant miljøhensyn, er det naturlig å tolke en utredningsplikt inn i bestemmelsen. For at informasjonsretten skal være effektiv, må det være en tilhørende plikt til å innhente ny informasjon. Forarbeidene til bestemmelsen styrker denne forståelsen. Det er derfor grunnlag for å konkludere med at Grl. § 112 andre ledd innebærer en plikt for myndighetene til å utrede miljøkonsekvenser.

Det er også grunnlag for å tolke bestemmelsen slik at lovforslag er omfattet av utredningsplikten. Lovgivning åpner for inngrep som ellers ikke ville vært tillatt, og kan ha betydelige og langvarige virkninger på natur og miljø. Også demokratihensyn taler for en slik løsning: Lovgivning er et av de viktigste redskapene myndighetene har til å gjennomføre plikten de har etter § 112 tredje ledd til å «iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger». Det norske demokratiske systemet legger opp til utstrakt medvirkning i lovgivningsprosessen. For at borgerne skal kunne delta i prosessen og ivareta sin rett til miljø, trenger de kunnskap om miljøkonsekvensene av lovforslaget.

Vi støtter Energi og Klima:

Utredningsplikten aktiveres når lovforslaget vil kunne medføre konsekvenser for miljøet. Dette beror på en vurdering av risikoen for miljøskade, som er et produkt av forslagets skadeomfang og sannsynligheten for at det vil inntreffe. Selv om Stortinget har det overordnede ansvaret for at lovgivningen som vedtas i Norge er tilstrekkelig utredet, vil det være regjeringen som har plikt til å utrede miljøkonsekvensene av de lovforslagene de selv legger frem for Stortinget. Omfanget av utredningsplikten må stå i forhold til risikoen for miljøskade som lovforslaget innebærer. Det er likevel noen ting som må være en del av utredningen. De langsiktige miljøkonsekvensene må gjøres kjent. Det samme må sumvirkningene, altså den samlede effekten av flere inngrep som i seg selv anses å være akseptable. Utredningen må senest foreligge samtidig som lovproposisjonen legges frem for Stortinget.

De fleste inngrep i naturen skjer etter en flertrinnsprosess, gjerne fra lov til enkeltvedtak. Der avgjørelsesprosessen skjer på ulike stadier, må utredningen innrette seg etter dette og gi tilpasset informasjon på de ulike trinnene.

Hvordan utredes det i praksis?

Grl. § 112 gir rettigheter til både nålevende og fremtidige generasjoner: «Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten». Dagens myndigheter har derfor en plikt til å ivareta miljøet for fremtidige generasjoner. Kunnskap om langsiktige miljøkonsekvenser av lovgivning er nødvendig for å ivareta fremtidsperspektivet i § 112 første ledd.

For å studere hvordan langsiktige miljøkonsekvenser utredes i praksis, har jeg studert en konkret sak: Gruvedrift med sjødeponi i Repparfjorden. Det norske reguleringssystemet legger opp til at avgjørelser tas på ulike nivåer, og at konsekvensutredninger hovedsakelig skjer i forbindelse med konkrete enkeltavgjørelser. Derfor vil det gi et mer helhetlig bilde av hvordan konsekvensutredninger av reguleringer foregår i praksis dersom man ser på hele hierarkiet av regler, fra lov gjennom forskrift til enkeltvedtak. Jeg har gjennomgått de forberedende dokumentene i sakene om reguleringsplan, utslippstillatelse og driftskonsesjon for gruvedriften i Repparfjorden. I tillegg har jeg gjennomgått de forberedende dokumentene til forskriftene og lovene som har vært styrende for de tre vedtakene: plan- og bygningsloven, forurensningsloven og mineralloven, i tillegg til konsekvensutredningsforskriften, vannforskriften, forurensningsforskriften og mineralforskriften.

Funnene fra undersøkelsen er gjennomgått i detalj i min masteroppgave. I oppsummeringen som gjengis her, må det minnes om at man skal være forsiktig med å trekke slutninger fra et så lite utvalg som det jeg har sett på. Funnene er likevel interessante fordi de sier noe om hvilke utfall det norske regulerings- og utredningssystemet kan få i en konkret sak.

Min undersøkelse viser at selv om forarbeidene til lovene i all hovedsak fremstår som grundige, gjennomføres det i liten grad systematiske konsekvensutredninger av lovgivning. Lovutredningene er preget av prinsipielle diskusjoner, situasjonsbeskrivelser, redegjørelser av viktige hensyn og formål, osv. Det synes noe tilfeldig hvilke miljøkonsekvenser som gjøres rede for, og disse beskrives med liten grad av systematikk. Det er liten oppmerksomhet rundt langsiktige miljøkonsekvenser og sumvirkninger. Undersøkelsen viser at disse typene konsekvenser heller ikke er utredet i særlig grad senere i reguleringsprosessen i forbindelse med vedtagelse av forskrift eller enkeltvedtak.

Denne gjennomgangen støtter opp om antagelsen om at miljøkonsekvensutredninger hovedsakelig skjer i forbindelse med enkeltvedtak. Den viser også at det i Repparfjord-saken er mangler ved dette utredningssystemet. Selv om det er gjennomført systematiske konsekvensutredninger av tiltaket før det fattes enkeltvedtak, omfatter utredningene i liten grad langsiktige miljøkonsekvenser. Sumvirkninger er enda mindre utredet. Disse virkningene blir ikke tilstrekkelig kartlagt på noe tidspunkt i reguleringsprosessen.

Dette åpner for en utredningspraksis der hverken beslutningstagere eller borgerne får et fullstendig bilde av tiltakenes langsiktige, samlede belastning – man ser ikke skogen for bare trær.

Ad

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.