Helt siden midten av 1990-tallet, da tanken om klimakvotehandel virkelig fikk vind i seilene, har det blitt antatt at å koble ulike geografiske kvotemarkeder sammen til ett stort internasjonal marked, vil være den mest kostnadseffektive måten å kutte utslipp på. Nasjonale og regionale kvotemarkeder har vært som mellomstasjoner å regne på veien mot stadig større markeder og et globalt kvotemarked som mulig endestasjon.

Begrunnelsen for større markeder kom rett fra lærebøkene i økonomisk teori. Enkelt sagt gir større markeder som omfatter flere jurisdiksjoner, sektorer og aktører, større fleksibilitet, samtidig som de reduserer kostnadene ved utslippskutt. Kyotoprotokollen la også tydelig opp til dette, gjennom opprettelsen av den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og markeder for handel med karbonkreditter, noe som kunne føre til en viss integrasjon av kvotemarkeder mellom industrilandene.

Betydelige barrierer

Vi har tidligere skrevet om våre studier av ulike kvotesystemer i Energi og Klima. Vår bok The Evolution of Carbon Markets viser at kvotemarkedene i forskjellige jurisdiksjoner har store variasjoner i designtrekk: Ulike kvotetak og referanseverdier. Ulike allokeringsmetoder. Ulike sektorer og gasser som omfattes av systemet. Ulike karbonkreditter og prisreguleringsmekanismer. Og ikke minst, ulike systemer for rapportering, verifikasjon og overholdelse av forpliktelsene.

I en ny artikkel publisert i det vitenskapelige tidsskriftet Climate Policy, samforfattet med professor David Victor (University of California, San Diego) og professor Arild Underdal (Universitetet i Oslo), analyserer vi hva alle disse ulikhetene betyr for muligheten til å koble systemene sammen og for visjonen om et globalt kvotemarked. Vi finner at all variasjonen gir betydelige barrierer. Politikere og andre som hadde forhåpninger om store, sammenkoblede kvotemarkeder må ta inn over seg at det er sterke motkrefter i spill – krefter som ikke ønsker å gi slipp på den nasjonale eller regionale kontrollen som mindre markeder gir.

Vi har også sett at kvotemarkeder har ulike funksjoner i en bredere sammensetning av nasjonale eller regionale klimapolitiske virkemidler. I California står tradisjonelle reguleringer for mesteparten av utslippskuttene, mens kvotehandelen tar hånd om utslipp som ikke dekkes like godt av andre virkemidler. Dette underspilles imidlertid av delstatspolitikerne, ettersom det er lettere å selge kvotehandel som fleksibelt klimapolitisk virkemiddel til industrien og andre målgrupper. I New Zealand, derimot, har myndighetene lagt opp til at kvotehandelen skal ta hånd om det aller meste av utslippskuttene. EU er i en slags mellomposisjon; kvotehandel er et sentralt virkemiddel for utslippskutt, men suppleres av andre virkemidler for blant annet fornybar energi, energieffektivisering og utslippskutt fra transport, skogbruk, landbruk og bygninger. Kina har offisielt lansert sitt nasjonale system for kvotehandel, men er fortsatt i en eksperimenteringsfase og tør ikke helt stole på at kvotehandelen skal styre store investeringer og andre beslutninger med konsekvenser for industriell utvikling.

Fire forslag til forskning på kvotemarkeder

Gitt at kvotemarkedene spiller ulik rolle i ulike jurisdiksjoner, er det ikke særlig overraskende at ubegrenset kobling mellom dem har forblitt urealistisk og uønsket av mange, til tross for at det ville skapt en «felles valuta» og tvunget fram likere priser og tiltak. For dem som trodde på visjonen om en et globalt kvotemarked, kan dette være tungt å svelge – kanskje endog en uønsket innsikt. For oss er det derimot en innsikt som er forankret i virkelighetens verden. Dermed må større oppmerksomhet rettes mot hvordan man likevel kan oppnå en viss harmonisering og samordning av forskjellige forpliktelser og regler. Vi mener at framtidig forskning bør rettes inn mot minst fire områder.

For det første trenger vi bedre forståelse av hvordan nasjonale og lokale myndigheter, politiske institusjoner, interessegrupper og andre lobbyister påvirker kvotehandelssystemer i ulike jurisdiksjoner. Økonomer kan fortelle oss hva som ut fra økonomisk teori er optimal utforming av disse systemene, men det er behov for mer forskning på hvordan politiske prosesser og interessegrupper påvirker hvordan systemene blir utformet og faktisk virker. Vår forskning viser at forsøk på kobling av systemene raskt støter mot det politiske mulige: På tross av åpenbare økonomiske fordeler, mislykkes ofte koblingsforsøkene som følge av motstand fra sentrale politiske og industrielle aktører, mye på grunn av usikkerhet rundt fordelingsvirkningene av slike koblinger.

For det andre er det behov for mer forskning på nye kvotesystemer, for eksempel i land som Thailand, Vietnam og Sør-Afrika. Kanskje kan disse og andre framvoksende markeder, som gitt sine relativt små størrelser vil måtte være pristakere i enhver kobling mot større systemer, i større grad konvergere mot en felles modell som stadig forbedres gjennom læring og erfaring. For små markeder vil omkostningene ved ikke å være koblet til store markeder være høye. Nettopp dette er grunnen til at små systemer har vært de første til å koble seg opp mot større markeder, som Sveits og EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein mot EU ETS. Andre eksempler er koblingen mellom Quebec og California og koblingen mellom det planlagte (men politisk havarerte) systemet i Australia og EU ETS.

Et tredje fokusområde for ny forskning er å undersøke i hvilken grad det overhodet er mulig å knytte kvotesystemer med svært ulike designtrekk tettere sammen. Vi har argumentert for at ubegrensete koblinger er lite sannsynlig, og få som studerer kvotemarkeder vil være uenige med oss. Likevel er det interessegrupper i flere land og regioner som ønsker koblinger mot større systemer, og de økonomiske argumentene de kan vise til, er overbevisende. Ta New Zealand og Australia som eksempler. I disse landende var det sterke økonomiske interesser som ønsket koblinger mot større markeder for å sikre at de ikke måtte betale høyere kvotepriser enn konkurrenter i andre land. Våre funn indikerer imidlertid at det trolig vil være både smartere og mer realistisk å legge opp til mer nennsomme og avgrensede koblinger mellom kvotesystemer, i stedet for å dyrke visjonen om et globalt kvotemarked. Et eksempel kan være harmonisering av prisgulv mellom ulike systemer. Andre eksempel kan være harmonisering av karbonkreditter (f.eks. hvilke typer kreditter som godtas) mellom ulike systemer og innføring av sikkerhetsventiler som skal forhindre utnyttelse av smutthull i løst koblede systemer. Denne tankegangen finner støtte i Paris-avtalens artikkel 6 og avtalens nedenfra-og-opp-tilnærming til utslippsreduksjoner og indirekte koblinger mellom kvotemarkeder.

Et fjerde fokusområde er betydningen av internasjonale nettverk og «myke» samarbeidsformer for å spre kunnskap og erfaringer om kvotemarkeder. Dette kan berede grunnen for mer effektive markeder og smarte koplinger. I denne sammenheng er flere initiativer fra Verdensbanken interessante, særlig Networked Carbon Markets og Carbon Pricing Leadership Coalition. Her er også flere norske aktører involvert, og vi er i gang med forskning på betydningen av disse nettverkene så langt, og potensialet de har på sikt.

I sum er det lite trolig at vi på kort eller mellomlang sikt får se et globalt kvotemarked designet ovenfra og ned. Det verden trenger nå, er smarte koblinger mellom velfungerende markeder på regionalt og nasjonalt nivå og forsiktig markedsintegrasjon nedenfra og opp – og mer kunnskap om hva som skal til for å oppnå dette.