Helt
siden midten av 1990-tallet, da tanken om klimakvotehandel virkelig
fikk vind i seilene, har det blitt antatt at å koble ulike
geografiske kvotemarkeder sammen til ett stort internasjonal marked,
vil være den mest kostnadseffektive måten å kutte utslipp på.
Nasjonale og regionale kvotemarkeder har vært som mellomstasjoner å
regne på veien mot stadig større markeder og et globalt kvotemarked
som mulig endestasjon.

Begrunnelsen
for større markeder kom rett fra lærebøkene i økonomisk teori.
Enkelt sagt gir større markeder som omfatter flere jurisdiksjoner,
sektorer og aktører, større fleksibilitet, samtidig som de
reduserer kostnadene ved utslippskutt. Kyotoprotokollen la også
tydelig opp til dette, gjennom opprettelsen av den grønne
utviklingsmekanismen (CDM) og markeder for handel med
karbonkreditter, noe som kunne føre til en viss integrasjon av
kvotemarkeder mellom industrilandene.

Betydelige
barrierer

Vi
har tidligere skrevet om våre studier av ulike kvotesystemer i
Energi og Klima. Vår bok The Evolution of Carbon Markets viser at
kvotemarkedene i forskjellige jurisdiksjoner har store variasjoner i
designtrekk: Ulike kvotetak og referanseverdier. Ulike
allokeringsmetoder. Ulike sektorer og gasser som omfattes av
systemet. Ulike karbonkreditter og prisreguleringsmekanismer. Og ikke
minst, ulike systemer for rapportering, verifikasjon og overholdelse
av forpliktelsene.

I en
ny artikkel publisert i det vitenskapelige tidsskriftet Climate Policy, samforfattet med professor David Victor
(University of California, San Diego) og professor Arild Underdal
(Universitetet i Oslo), analyserer vi hva alle disse ulikhetene betyr
for muligheten til å koble systemene sammen og for visjonen om et
globalt kvotemarked. Vi finner at all variasjonen gir betydelige
barrierer. Politikere og andre som hadde forhåpninger om store,
sammenkoblede kvotemarkeder må ta inn over seg at det er sterke
motkrefter i spill – krefter som ikke ønsker å gi slipp på den
nasjonale eller regionale kontrollen som mindre markeder gir.

Vi
har også sett at kvotemarkeder har ulike funksjoner i en bredere
sammensetning av nasjonale eller regionale klimapolitiske
virkemidler. I California står tradisjonelle reguleringer for
mesteparten av utslippskuttene, mens kvotehandelen tar hånd om
utslipp som ikke dekkes like godt av andre virkemidler. Dette
underspilles imidlertid av delstatspolitikerne, ettersom det er
lettere å selge kvotehandel som fleksibelt klimapolitisk virkemiddel
til industrien og andre målgrupper. I New Zealand, derimot, har
myndighetene lagt opp til at kvotehandelen skal ta hånd om det aller
meste av utslippskuttene. EU er i en slags mellomposisjon;
kvotehandel er et sentralt virkemiddel for utslippskutt, men
suppleres av andre virkemidler for blant annet fornybar energi,
energieffektivisering og utslippskutt fra transport, skogbruk,
landbruk og bygninger. Kina har offisielt lansert sitt nasjonale
system for kvotehandel, men er fortsatt i en eksperimenteringsfase og
tør ikke helt stole på at kvotehandelen skal styre store
investeringer og andre beslutninger med konsekvenser for industriell
utvikling.

Fire
forslag til forskning på kvotemarkeder

Gitt
at kvotemarkedene spiller ulik rolle i ulike jurisdiksjoner, er det
ikke særlig overraskende at ubegrenset kobling mellom dem har
forblitt urealistisk og uønsket av mange, til tross for at det ville
skapt en «felles valuta» og tvunget fram likere priser og tiltak.
For dem som trodde på visjonen om en et globalt kvotemarked, kan
dette være tungt å svelge – kanskje endog en uønsket innsikt.
For oss er det derimot en innsikt som er forankret i virkelighetens
verden. Dermed må større oppmerksomhet rettes mot hvordan man
likevel kan oppnå en viss harmonisering og samordning av
forskjellige forpliktelser og regler. Vi mener at framtidig forskning
bør rettes inn mot minst fire områder.

For det første trenger vi bedre forståelse av hvordan nasjonale og
lokale myndigheter, politiske institusjoner, interessegrupper og
andre lobbyister påvirker kvotehandelssystemer i ulike
jurisdiksjoner. Økonomer kan fortelle oss hva som ut fra økonomisk
teori er optimal utforming av disse systemene, men det er behov for
mer forskning på hvordan politiske prosesser og interessegrupper
påvirker hvordan systemene blir utformet og faktisk virker. Vår
forskning viser at forsøk på kobling av systemene raskt støter mot
det politiske mulige: På tross av åpenbare økonomiske fordeler,
mislykkes ofte koblingsforsøkene som følge av motstand fra sentrale
politiske og industrielle aktører, mye på grunn av usikkerhet rundt
fordelingsvirkningene av slike koblinger.

For det andre er det behov for mer forskning på nye kvotesystemer,
for eksempel i land som Thailand, Vietnam og Sør-Afrika. Kanskje kan
disse og andre framvoksende markeder, som gitt sine relativt små
størrelser vil måtte være pristakere i enhver kobling mot større
systemer, i større grad konvergere mot en felles modell som stadig
forbedres gjennom læring og erfaring. For små markeder vil
omkostningene ved ikke å være koblet til store markeder være høye.
Nettopp dette er grunnen til at små systemer har vært de første
til å koble seg opp mot større markeder, som Sveits og EØS-landene
Norge, Island og Liechtenstein mot EU ETS. Andre eksempler er koblingen mellom Quebec og California og
koblingen mellom det planlagte (men politisk havarerte) systemet i
Australia og EU ETS.

Et tredje fokusområde for ny forskning er å undersøke i hvilken
grad det overhodet er mulig å knytte kvotesystemer med svært ulike
designtrekk tettere sammen. Vi har argumentert for at ubegrensete
koblinger er lite sannsynlig, og få som studerer kvotemarkeder vil
være uenige med oss. Likevel er det interessegrupper i flere land og
regioner som ønsker koblinger mot større systemer, og de økonomiske
argumentene de kan vise til, er overbevisende. Ta New Zealand og
Australia som eksempler. I disse landende var det sterke økonomiske
interesser som ønsket koblinger mot større markeder for å sikre at
de ikke måtte betale høyere kvotepriser enn konkurrenter i andre
land. Våre funn indikerer imidlertid at det trolig vil være både
smartere og mer realistisk å legge opp til mer nennsomme og
avgrensede koblinger mellom kvotesystemer, i stedet for å dyrke
visjonen om et globalt kvotemarked. Et eksempel kan være
harmonisering av prisgulv mellom ulike systemer. Andre eksempel kan
være harmonisering av karbonkreditter (f.eks. hvilke typer kreditter
som godtas) mellom ulike systemer og innføring av sikkerhetsventiler
som skal forhindre utnyttelse av smutthull i løst koblede systemer.
Denne tankegangen finner støtte i Paris-avtalens artikkel 6 og
avtalens nedenfra-og-opp-tilnærming til utslippsreduksjoner og
indirekte koblinger mellom kvotemarkeder.

Et fjerde fokusområde er betydningen av internasjonale nettverk og
«myke» samarbeidsformer for å spre kunnskap og erfaringer om
kvotemarkeder. Dette kan berede grunnen for mer effektive markeder og
smarte koplinger. I denne sammenheng er flere initiativer fra
Verdensbanken interessante, særlig Networked Carbon Markets og
Carbon Pricing Leadership Coalition. Her er også flere norske
aktører involvert, og vi er i gang med forskning på betydningen av
disse nettverkene så langt, og potensialet de har på sikt.

I
sum er det lite trolig at vi på kort eller mellomlang sikt får se
et globalt kvotemarked designet ovenfra og ned. Det verden trenger
nå, er smarte koblinger mellom velfungerende markeder på regionalt
og nasjonalt nivå og forsiktig markedsintegrasjon nedenfra og opp –
og mer kunnskap om hva som skal til for å oppnå dette.