Norges klimamål: En bortkastet sjanse - Energi og Klima

Norges klimamål: En bortkastet sjanse

Problemet med norske klimamål er at de alltid har operert på to ulike nivåer. Avtalen mellom regjeringen og KrF/Venstre kaster bort en unik sjanse til å koble de to nivåene sammen.

Denne artikkelen er over 2 år gammel.

Etter presentasjonen 4. februar av en avtale mellom regjeringspartiene og KrF og Venstre om hva slags klimamål Norge skal forplikte seg til på Paris-toppmøtet seinere i år, har forvirringen rådet blant kommentatorer så vel som miljøorganisasjoner. Det overraskende grepet i avtalen var å knytte Norges klimapolitikk enda tettere til EUs.

Det er fortsatt mye som er uklart om hva dette vil bety i praksis. Men når man skreller bort retorikk og usikkerhet, er det mest slående ved avtalen at norske klimamål ser ut til å beholde omtrent samme grunnleggende struktur som i dag. Det trenger ikke å være noen katastrofe. Men det er definitivt en misbrukt mulighet for å rydde opp i en grunnleggende forvirring i norsk klimapolitikk.

Kyoto, fleksibilitet og «supplement»

Helt siden 1990-tallet har det politiske Norge levd to parallelle liv i klimapolitikken. På det ene nivået, i internasjonale forhandlinger, forplikter vi oss til relativt ambisiøse utslippsreduksjoner. På det andre, i Stortingets diskusjoner, setter vi løse og uforpliktende mål for hvordan klimagassutslippene fra norsk territorium faktisk skal utvikle seg. Når begge deler kalles «klimamål», er det ikke rart det skaper forvirring.

Kyoto-avtalen var Norges første internasjonale forpliktelse til å redusere utslippene. I avtalen fra 1997 forplikter Norge seg til å holde utslippene på et nivå som ligger maksimalt 1 prosent over det nivået de var på i 1990. Denne forpliktelsen gjaldt i perioden fra 2008 til 2012.

Men Kyoto-avtalen introduserte også de såkalte fleksible mekanismene: Kvotehandel mellom land og kjøp av utslippskreditter fra utviklingsland (såkalte CDM-kvoter). Når Norge skulle innfri sin forpliktelse, kunne man kombinere kutt i utslipp fra norsk territorium med kjøp av kvoter gjennom disse mekanismene. Det trengte altså ikke være noen sammenheng mellom faktisk utvikling i Norges klimagassutslipp, og overholdelse av Norges internasjonale forpliktelse.

Enda tettere EU-tilknytning i klimapolitikken: Erna Solberg og EU-kommisjonens president Jean-Claude Juncker i Brussel 21. januar 2015.
Enda tettere EU-tilknytning i klimapolitikken: Erna Solberg og EU-kommisjonens president Jean-Claude Juncker i Brussel 21. januar 2015.Foto: Juha ROININEN / EUP-IMAGES / Statsministerens kontor cb

Fra miljøbevegelse og miljøpartier ble det gjort forsøk på å konkretisere hva den internasjonale forpliktelsen skulle bety for nasjonale utslipp. Men det nærmeste man kom, var en gjentakelse av Kyoto-avtalens prinsipp om at kvotehandel bare skal brukes som et «supplement» til nasjonale tiltak. Det nasjonale målet for norske utslippskutt i denne perioden var altså ikke tallfestet – og de politiske debattene viste at det er mange måter å definere «supplement» på.

Vi støtter Energi og Klima:

Klimaforlik og tydeligere nasjonale mål

Da forhandlingene om en ny internasjonal klimaavtale etter den første Kyoto-perioden var i gang, var Norge raskt ute med å love mer ambisiøse internasjonale forpliktelser. I forkant av København-toppmøtet bestemte den rødgrønne regjeringen at Norge fram til 2020 ville forplikte seg til å redusere utslippene ned til 30 prosent under 1990-nivå. Det ble seinere åpnet for å øke denne forpliktelsen til 40 prosent under 1990-nivå.

Men som i Kyoto-avtalen var dette en forpliktelse som bare gjaldt det internasjonale nivået, og som ikke automatisk sa noe om hvordan utslippene fra norsk territorium faktisk ville utvikle seg fram til 2020. Man forutsatte at forpliktelsen kunne innfris som i Kyoto – med en blanding av hjemlige tiltak og kvotekjøp fra internasjonalt nivå.

Det som skjedde samtidig, var imidlertid at miljøbevegelse og miljøpartier oppnådde et aldri så lite gjennombrudd. I den første klimameldingen fra den rødgrønne regjeringen ble det for første gang tallfestet hvordan man ønsket at klimagassutslippene skulle utvikle seg innenlands – altså på det nasjonale nivået. Disse målene ble videre styrket i klimaforliket som alle partier unntatt Frp inngikk på Stortinget.

Med klimameldingen og klimaforliket ble det fastsatt mål for hvor store utslippskutt man skulle oppnå i hver enkelt sektor fram til 2020. Dermed kunne man summere opp målene for de enkelte sektorene, og for første gang hadde vi et tallfestet mål på nasjonalt nivå: Utslippene fra norsk territorium skal reduseres ned til 45–47 millioner tonn CO2-ekvivalenter innen 2020.

Ad

Problemet var at det fortsatt ikke var noe samsvar mellom målene på dette nasjonale nivået, og forpliktelsen på internasjonalt nivå om 30 prosent kutt i forhold til 1990. Det ble sagt at det nasjonale målet ville gjøre at «om lag to tredeler» av den internasjonale forpliktelsen skulle gjennomføres på nasjonalt nivå. Men dette forvirret trolig mer enn det oppklarte, siden den helheten som det nasjonale målet ifølge regjeringen skulle utgjøre to tredeler av, var et anslag for hva utslippene ellers ville ha vært – en såkalt «referansebane».

Paris åpner for kobling

I disse dager gjør verden nok et forsøk på å forhandle fram en ny internasjonal klimaavtale. Selv om det fortsatt er lenge til Paris-toppmøtet, vet vi imidlertid at en eventuell ny avtale vil skille seg fra Kyoto-avtalen på et viktig punkt: Den overlater til hvert enkelt land å velge formen på sine internasjonale forpliktelser.

Når regjeringen skal melde inn Norges mål i den nye avtalen, er den altså ikke lenger bundet av Kyoto-avtalens system der hvert land forplikter seg til ett enkelt prosenttall, og deretter står fritt til å velge om de vil innfri forpliktelsen ved hjelp av innenlands utslippskutt eller kvotehandel.

På toppen av dette er hele framtiden til internasjonal kvotehandel høyst usikker: Det FN-regulerte systemet som Kyoto-avtalen innførte, kan bli erstattet av noe helt nytt etter 2020. Framtiden til CDM-kvotene som Norge har benyttet seg av i tillegg til kvotehandel med EU-landene for å overholde sine forpliktelser, er høyst usikker.

I denne situasjonen øynet flere miljøorganisasjoner et håp. Et håp om at man endelig kunne bli kvitt skillet mellom de to nivåene for norske klimamål: Den bindende internasjonale forpliktelsen med fleksibilitet og kvotehandel, og det mindre bindende nasjonale målet for faktiske kutt i norske utslipp. Siden Paris-avtalen ikke vil diktere noen bestemt form på landenes forpliktelser, er det ingenting i veien for at Norge kan påta seg en forpliktelse som er rent nasjonal – et nøyaktig tall på hvor mye vi lover å redusere utslippene fra vårt eget territorium. Våre bidrag til utslippsreduksjoner i utviklingsland (som nå skjer både gjennom CDM-kvoter, regnskogmilliarder og mange andre tiltak) kunne inngått som en separat forpliktelse i tillegg til nasjonale utslippskutt.

En slik kobling av de to nivåene «internasjonal forpliktelse» og «innenlands utslippsmål» ville for det første gjort klimamålene langt mer forståelige og lettere å engasjere seg i. For det andre ville de bli et mye bedre politisk styringsverktøy. De innenlands målene vi har fra klimaforliket har helt klart vært nyttige i klimadebatten, men den svake koblingen til våre internasjonale forpliktelser inviterer til omkamper og usikkerhet. Ved å koble sammen innenlands mål og internasjonal forpliktelse hadde vi visst hva vi må innrette klimapolitikken etter, og sluppet de evige diskusjonene om det er bedre å betale for kvoter andre steder enn å kutte dette konkrete utslippet.

Kvotesystemet skaper trøbbel

Problemet med uten videre å koble innenlands mål og internasjonale forpliktelser, var imidlertid at nesten halvparten av Norges utslipp allerede er en del av EUs kvotemarked (EU ETS). I dette markedet flyter utslippene fritt mellom bedrifter i alle EU-land. Oljeselskaper og industri står fritt til å velge om de vil redusere egne utslipp eller betale for utslippskutt i andre europeiske land. Da er det vanskelig å sette et nøyaktig mål for hvordan utslippene fra norsk territorium skal utvikle seg.

En mulig løsning på dette kunne vært å bare sette indikative mål for de sektorene som er en del av EU ETS, slik man gjorde i klimaforliket. Der ble det vedtatt et mål for hvor mye man ønsker å redusere utslippene for eksempel fra oljesektoren fram til 2020. Selv om kvotemarkedet gjør det umulig å nå dette målet helt nøyaktig, har målet vist seg nyttig i politiske diskusjoner for eksempel om elektrifisering.

Samtidig kunne man i det minste satt et bindende, nasjonalt mål for innenlands utslippskutt i de sektorene som ikke er omfattet av EU ETS: Transportsektoren, avfall, bygg og så videre. Dette kunne vært et mål som ikke omfattet bruk av kvotehandel med andre land, og der det derfor kunne være fullt samsvar mellom vår internasjonale forpliktelse og våre nasjonale mål.

Den overraskende EU-løsningen

Det overraskende i avtalen Høyre, Frp, KrF og Venstre la fram, var at de gikk motsatt vei. De valgte å knytte også den delen av utslippene som ikke er en del av EU ETS til EU-systemet. Målet om 40 prosent utslippskutt innen 2030 i forhold til 1990-nivå, som de borgerlige partiene presenterte, skal fullt ut gjennomføres som en del av EUs klimamål.

Dette åpner for fleksibilitet i gjennomføringen av målet på samme måte som med Kyoto-avtalens «fleksible mekanismer»: Den halvparten av utslippene som allerede er en del av EU ETS, kan fortsatt «flyte fritt» mellom europeiske land. Det nye er at også reduksjoner i den andre halvparten av utslippene nå kan gjennomføres i andre europeiske land i stedet for i Norge. EUs regelverk på området er ikke klart, og avtalen om hvordan Norge skal knyttes til EUs system er ikke framforhandlet. Men som flere eksperter har påpekt, ligger det an til ulike former for fleksibilitet der utslippskuttene kan kjøpes og selges mellom de europeiske landene – nesten som en form for kvotehandel.

Dermed er målet om 40 prosent kutt i forhold til 1990-nivå innen 2030 i hovedsak samme type mål som det eksisterende målet om 30 prosent kutt i forhold til 1990-nivå innen 2020: Det er en internasjonal forpliktelse, som kan innfris gjennom en kombinasjon av kutt i innenlands utslipp og betaling for tiltak i andre land. Det er ingen nødvendig sammenheng mellom denne internasjonale forpliktelsen og eventuelle konkrete mål for innenlands utslippskutt. De to nivåene av klimamål videreføres ved hjelp av en tilknytning til EU.

Uklare konsekvenser

Trenger det så å være noen krise at Norge fortsatt holder seg med et dobbeltliv i klimasammenheng, der internasjonale forpliktelser ikke nødvendigvis henger sammen med konkrete, nasjonale kutt?

EU-tilknytningen har enkelte fordeler. EU har allerede avklart at de ikke ønsker å bruke CDM-kvoter i perioden etter 2020, og dette vil også gjelde Norge. Vi slipper dermed å bruke et sterkt kritisert system med tvilsom klimaeffekt. Utslipp fra flytrafikk til og fra europeiske land blir også med i utslippsregnskapet, noe Kyoto-avtalen utelot. For regjeringen har EU-tilknytningen dessuten den klare fordelen at mange detaljspørsmål i klimapolitikken (som bruk av CO2-opptak i skog for å innfri klimamålene) nå vil flyttes til Brussel, på behagelig avstand fra levende, offentlig debatt.

Som Venstre har vært flinke til å påpeke, er det selvsagt også fullt mulig for Stortinget å sette mål for innenlands utslippskutt i hver enkelt sektor, i tillegg til målet om 40 prosent kutt som skal gjennomføres på EU-nivå. Det blir i så fall samme type mål som man satte i klimaforliket – et eget nivå av nasjonale sektormål, mer eller mindre uavhengig av det internasjonale forpliktelsesnivået. Jeg håper selvsagt at diskusjonen om slike mål fortsetter i Stortinget framover.

Hvis derimot EU-målet kommer i stedet for den typen nasjonale sektormål som vi fikk i klimaforliket, vil det være et klart tilbakeskritt for norsk klimapolitikk. Hvis regjeringen og KrF/Venstre for eksempel ikke blir enige om å sette indikative mål for oljevirksomhet og landbasert industri, slik vi for første gang fikk under de rødgrønne, blir jobben med å kreve ekstratiltak overfor bedriftene i EUs kvotemarked enda vanskeligere.

Denne typen konsekvenser av det nye klimamålet er altså fortsatt uklare, og kommer an på de videre diskusjonene mellom regjeringen, støttepartiene og eventuelt andre partier som vil inngå i et nytt klimaforlik.

En bortkastet mulighet

Men det som er helt klart, er at den nye innretningen på Norges klimamål er en misbrukt mulighet. I stedet for å bruke anledningen Paris-toppmøtet gir til å skape samsvar mellom Norges internasjonale klimaforpliktelser og utviklingen i våre nasjonale utslipp, har regjeringen valgt å videreføre de to nivåene i norske klimamål.

Dermed er vi sikret videre forvirring og videre politisk debatt om hvilke konsekvenser internasjonale mål bør få for konkrete norske utslipp.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.